Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 639/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. P. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zw. dalej PINB, w Kaliszu, na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym nakazał P. i H. P. rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości w [...] nr 10, przy granicy z sąsiednią nieruchomością R. i M. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na odcinku granicy ww. posesji z posesją R. P. realizowany jest od dnia 1 października 2007 r. (wg oświadczenia H. P.) budynek gospodarczy o wym. 5,10 m x 4,18 m. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt a Prawa budowlanego, budowa ww. budynku nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia do właściwego organu. Organ ustalił też, że w dniu 6 listopada 2007 r. inwestorzy dokonali zgłoszenia budowy ww. budynku, które z uwagi na okoliczność, iż zostało ujawnione w trakcie już trwającej budowy, nie mogło zostać uznane za skuteczne.
Organ stwierdził, że nie jest możliwe postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż jest ono dopuszczalne tylko wówczas "jeżeli budowa (...) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, (...)".
Zdaniem organu, inwestorzy naruszyli przy realizacji przedmiotowego obiektu przepisy techniczno-budowlane, tj. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem, w zakresie usytuowania ww. budynku względem granicy z sąsiednią działką budowlaną. Zdaniem organu, nie zachodzą również okoliczności określone w § 12 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. Organ podniósł, że Gmina Koźminek nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a dla przedmiotowego budynku nie wydano decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo lokalizacja obiektu narusza wskazane wyżej przepisy techniczno-budowlane, zatem organ orzekł o rozbiórce obiektu.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wielkopolski WINB decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, podzielił ustalenia faktyczne i pogląd prawny organu I instancji. Organ powołał się też na treść decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Kaliszu z dnia [...] października 1995 r., nakazującej odwołującym się rozbiórkę fundamentów i murów fundamentowych budynku gospodarczego, które zostały wykorzystane do obecnej budowy.
Organ podkreślił, że skoro budowa przedmiotowego obiektu wymagała, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgłoszenia, a inwestorzy rozpoczęli budowę przed zgłoszeniem i w związku z tym organ administracji architektonicznej wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia, to organ nadzoru budowlanego trafnie przeprowadził postępowanie w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, bowiem na terenie objętym inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie wydano dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy, a budowa naruszyła przepisy techniczno-budowlane w zakresie dotyczącym odległości budynku gospodarczego od działki sąsiedniej, określone w § 12 ww. rozporządzenia.
W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, zaistniały warunki do zastosowania art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i nakazania inwestorom rozbiórki ww. budynku. Organ wskazał też, że skoro postępowanie dotyczyło budynku gospodarczego posadowionego przez P. i H. P., bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są argumenty skarżących dotyczące dużego, piętrowego domu na działce sąsiedniej.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. P., podnosząc, że już w czerwcu 2007 r. złożyła w Starostwie w Kaliszu zgłoszenie, ale zostało ono "złośliwie zagubione" i nie otrzymała z urzędu żadnej informacji, że nie mogła budować. Podkreśliła, że sąsiad wybudował swój budynek częściowo w granicy działki, a częściowo na działce skarżącej.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Po 639/08, oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest zgodna z prawem.
Jako niesporną okoliczność Sąd uznał fakt, że budowa ww. budynku rozpoczęła się około 1 października 2007 r. (co wynika z oświadczenia samej skarżącej). Ponadto Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tego rodzaju budowa wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, a w związku z treścią art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego dla rozstrzygnięcia sprawy nie miał znaczenia zarzut podnoszony w toku postępowania przez skarżącą, że dokonała ona jedynie odbudowy, a nie budowy budynku. Zdaniem Sądu, organy trafnie oceniły, że skarżąca nie wykazała, iż przed rozpoczęciem prac budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego dokonała ich zgłoszenia w Starostwie Kaliskim, a więc były podstawy do wszczęcia postępowania na podstawie art. 49b Prawa budowlanego.
W związku z treścią art. 49b Prawa budowlanego wskazał, że jak ustaliły organy, w chwili orzekania Gmina Koźminek nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego samowolą budowlaną, a przedmiotowy teren nie był objęty decyzją o warunkach zabudowy. Dlatego Sąd przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. w sprawie P 46/08 oraz stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego powstałego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 grudnia 2007 r. w sprawie P 37/06, zgodnie z którymi w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 49b Prawa budowlanego możliwe jest uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, a więc brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w chwili wszczęcia postępowania rozbiórkowego nie może być już podstawą do orzeczenia rozbiórki.
W świetle cytowanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 września 2009 r. w części, w jakiej organy jako podstawę orzeczenia rozbiórki wskazały brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, Sąd uznał zaskarżoną decyzję za nietrafną.
Natomiast w ocenie Sądu, trafnie organy uznały za podstawę nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów § 12 ww. rozporządzenia, ponieważ zebrany materiał dowodowy wskazuje, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które dopuszczałyby usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy działki na podstawie § 12 ust. 3 i 4 ww. rozporządzenia. W szczególności, bezpośrednio przy granicy nie istnieje budynek i nie wydano pozwolenia na budowę tak usytuowanego budynku, a powierzchnia działki nr 151 (0,42 ha) pozwala na posadowienie budynku w innym miejscu.
Sąd wskazał, że doszło przy budowie ww. budynku do naruszenia przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia i słusznie organy uznały, że w tej sytuacji brak jest podstaw do legalizacji budynku na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i nakazały rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu, załączone do skargi dokumenty nie podważają stanowiska organów, iż przedmiotowy budynek został sytuowany w granicy działek nr 151 i 150. Należy też zauważyć, że ani organy, ani Sąd nie mogą w niniejszym postępowaniu badać legalności budynku należącego do R. i M. P. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada przepisom art. 49b Prawa budowlanego, a w toku postępowania organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., złożyła H. P., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie odwołania skarżącej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia w sprawie bez wyjaśnienia na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie w szczególności dokumentów przedłożonych przez skarżącą w tym opinii biegłego geodety granic przedmiotowych działek. Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj.: § 12 ww. rozporządzenia, poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisu i tym samym istniały podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez uznanie, że w sprawie brak było podstaw do legalizacji budynku.
Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia norm prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz prawa materialnego, tj. § 12 ww. rozporządzenia i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego.
Nie znajduje uzasadnienia w sprawie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisu tego wynika powinność sądu administracyjnego do wydania orzeczenia wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu, a wynikającego z akt sprawy. Sąd ma zatem obowiązek przyjąć stan faktyczny wynikający z administracyjnych akt sprawy, chyba że wykaże, iż w oparciu o znajdujący się w tych aktach materiał dowodowy nie da się ustalić stanu faktycznego lub istnieją podstawy do wywiedzenia innego stanu faktycznego niż został przyjęty w zaskarżonym wyroku. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie, stawiając powyższy zarzut, próbuje zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Sąd w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 150 i 151, co w jego ocenie było wynikiem tego, że Sąd nie zbadał wszystkich dokumentów, w szczególności z opinii geodety dotyczącej ustalenia granic działek. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną z opinii tej wynika, że usytuowanie budynku objętego nakazem rozbiórki nie narusza przepisów prawa.
Stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Po pierwsze, zarówno zaskarżony wyrok, jak i decyzje organów obu instancji zapadły w oparciu o powyższe dokumenty. Jak wynika z akt administracyjnych, organy administracyjne obu instancji wydając swoje orzeczenia były w posiadaniu zarówno opinii, jak i mapy przedstawiającej szkic z rozgraniczenia działek nr 150 i 151. Nie ulega więc wątpliwości, że ustalenie w niniejszej sprawie stanu faktycznego nastąpiło m.in. w oparciu o dokumenty, na które powołuje się strona postępowania w skardze kasacyjnej.
Po drugie, Sąd jednoznacznie przesądził, że ustalenia organu administracyjnego były prawidłowe w zakresie niedopuszczalnego przez przepisy prawa posadowienia budynku, a ponadto uznał, że załączone do skargi dokumenty (m.in. opinia) nie podważają stanowiska organów, iż przedmiotowy budynek został usytuowany w granicy działek nr 150 i 151. A zatem Sąd wydając zaskarżony wyrok, wbrew temu co twierdzi autor skargi kasacyjnej, wypowiedział się w zakresie również tych dokumentów. Ponadto nie można przyjąć, że Sąd nie dokonał wnikliwej i rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy, w tym z opinii na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, nie wynika by przedmiotowy budynek objęty nakazem rozbiórki został posadowiony w innym miejscu niż w granicy pomiędzy działkami nr 150 i 151. Tylko odmienne ustalenia w tym względzie czyniłyby usprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Dlatego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można było postawić skutecznego zarzutu wadliwego ustalenia stanu faktycznego, skoro jak wynika z akt sprawy Sąd oparł się, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., na wszystkich dokumentach zgromadzonych przez organy podczas trwającego postępowania, a wynik postępowania nie daje podstaw do przyjęcia, że akta sprawy nie zostały wnikliwie i rzetelnie przeanalizowane.
Sąd prawidłowo również wskazał, że organy administracyjne trafnie uznały za podstawę nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku naruszenie § 12 ww. rozporządzenia. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, co prawda, przewidywał możliwość posadowienia przy granicy działki budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy ale uzależniał taką możliwość od spełnienia określonych wymagań. A dokładniej: ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na rozmiary działki gdy nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m od granicy działki w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy oraz gdy bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że budynek ten został posadowiony przy granicy działki w miejscu, w którym na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy nie istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Nie wydano też decyzji o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku na działce sąsiedniej, Gmina Koźminek nie posiadała miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego samowolą budowlaną, nie wydano dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy rozważenia wymagała wyłącznie kwestia, czy nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia, ze względu na rozmiary działki. Nie ulega wątpliwości, że wydając zaskarżony wyrok Sąd wypowiedział się ww. kwestii. Sąd zasadnie wskazał, że powierzchnia działki nr 151, która wynosi 0,42 ha, pozwala na posadowienie budynku w innym miejscu.
Jak wynika z przedstawionych powyżej okoliczności faktycznych i prawnych, w niniejszej sprawie nie można było przyjąć odmiennego stanowiska niż zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. Zasadnie więc Sąd uznał, że w sprawie brak jest okoliczności, które dopuszczałyby usytuowanie przedmiotowego budynku w granicy działki. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisy techniczno-budowlane, tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, bowiem takiej możliwości, w takim stanie faktycznym jaki został ustalony w niniejszej sprawie, nie przewidywały. W związku z konstrukcją prawną instytucji legalizacji budowy, o jakiej mowa w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, przeprowadzenie legalizacji w oparciu o art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wymagało uprzedniego ustalenia m.in. czy ww. budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.
Dopiero bowiem po pozytywnym ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego, że taka budowa nie narusza przepisów (§ 12 ww. rozporządzenia), po spełnieniu także innych warunków zawartych w art. 49b ust. 2, możliwym było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego.
Wobec poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń stanu faktycznego, a mianowicie, że przedmiotowy budynek powstał z naruszeniem § 12 ww. rozporządzenia, nie można było uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną w zaskarżonym wyroku prawidłowo przyjęto, że w sprawie brak było podstaw do legalizacji budynku gospodarczego, zlokalizowanego na nieruchomości w [...] nr 10, przy granicy z sąsiednią nieruchomością R. i M. P. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.