Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 335/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uwzględniając skargę B. K., uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", [...] z dnia [...] października 2018 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Wymienioną powyżej decyzją PINB [...], na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r., poz. 1202), nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego oznaczonego "nr 3" o wym. 6,15 x 4,54 m z tarasem o wym. 1,7 x 4,54 m (użytkowanego sezonowo jako budynek letniskowy na wynajem), zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...], gm. W..
Organ I instancji ustalił, że na ww. działce zlokalizowane są 4 budynki; wśród nich przedmiotowy budynek, zrealizowany i użytkowany niezgodnie z dokonanym w dniu 28 października 2016 r. zgłoszeniem. Zgłoszenie przewidywało realizację budynku gospodarczego o wymiarach 4,5 m x 7,7 m (pow. 34,65 m2), w odległości 3 m od granicy z działką drogową. Przedmiotowy budynek ma zaś inne wymiary; został zrealizowany 2 m od granicy działki drogowej; podczas ponownej kontroli ustalono, że w budynku prowadzona jest działalność polegająca na wynajmowaniu przedmiotowego budynku na cele letniskowe – zakwaterowanie turystów. Ponadto zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]) nieprzekraczalna linia zabudowy, przebiega w odległości 5,0 m od granicy ww. działki z działką drogową – obecnie ul. [...]. A zatem lokalizacja przedmiotowego budynku wynikająca także ze zgłoszenia narusza ustalenia planu miejscowego (przekracza linię zabudowy o 2 m). W tej sytuacji organ uznał, że skoro wskazany budynek bez względu na sposób jego użytkowania (czy gospodarczy, czy też letniskowy przeznaczony na wynajem) został wybudowany niezgodnie ze złożonym zgłoszeniem, a więc w warunkach samowoli budowlanej, a ponadto niezgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należało wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę, gdyż brak było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB o nakazie rozbiórki budynku nr 3.
Zdaniem organu odwoławczego, z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że wybudowany budynek ma inne wymiary (o łącznej powierzchni zabudowy 35,63 m2) i jest posadowiony w innym miejscu niż budynek, który został określony w zgłoszeniu, a zatem jest to inny obiekt niż wskazany w zgłoszeniu. Na taki budynek nie dokonano zgłoszenia. Wobec tego uznać należało, że ww. obiekt stanowi samowolę budowlaną. Kontrola przeprowadzona w dniu 19 lipca 2018 r., potwierdziła, że obiekt ten pełni funkcję rekreacyjną. Organ II instancji wyjaśnił, że w aktualnym stanie prawnym istnieje możliwość realizacji budynku rekreacyjnego o powierzchni do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć jednego na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), zaś w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego prawem zgłoszenia zastosowanie mają przepisy art. 49b Prawa budowlanego. Jednak warunkiem rozpoczęcia postępowania legalizacyjnego jest sprawdzenie przez organ nadzoru budowlanego czy przedmiot ewentualnego postępowania – obiekt wzniesiony bez stosownego zgłoszenia, spełnia dwie zasadnicze przesłanki dotyczące jego posadowienia, tj. zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz nienaruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W tej zaś sprawie lokalizacja przedmiotowego budynku jest niezgodna z ww. planem miejscowym i ustalenie w tym zakresie jest wystarczające do orzeczenia nakazu rozbiórki. Natomiast ustosunkowując się do argumentów przedstawionych przez skarżącego, WINB wyjaśnił, że ustawa – Prawo budowlane jednoznacznie określa procedury postępowania w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nie pozwala organom nadzoru budowlanego na uznaniowe jej stosowanie.
Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skarżący. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wobec niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i niepodjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, pominięcia dokumentów pomimo, iż dokumenty mają moc dokumentów urzędowych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na błędnym uznaniu budynku za samowolę budowlaną wobec przyjęcia, że zaistniały istotne odstępstwa od zgłoszenia.
W dniu 30 sierpnia 2019 r. do Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego popierające ww. skargę, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 5 września 2019 r. pełnomocnik skarżącego wniósł i wywiódł jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 335/19, uwzględniając skargę, wskazał, że ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego co do kwestii techniczno-budowlanych spornego obiektu, tj. dotyczące jego konstrukcji i wymiarów zewnętrznych, nie budzą zastrzeżeń Sądu. Sąd wskazał, że w ww. zgłoszeniu nie zwymiarowano odległości budynku od granicy działki drogowej; zaś plan miejscowy ustala linię zabudowy w załączniku graficznym, ale bez oznaczenia liczbowego. Do ww. zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. W ocenie Sądu, inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia, a skoro tak nie ma zastosowania procedura wynikająca z art. 49b Prawa budowlanego. Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 49b Prawa budowlanego, chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04; z 1 lutego 2008 r., II OSK 604/06; z 26 maja 2011 r., II OSK 443/10). Inwestor nie może być w identycznej sytuacji prawnej jak ten, który realizuje zamierzenie budowlane w zupełnej samowoli, bez poddania się jakimkolwiek wymogom prawnym. Dlatego organy powinny rozważyć zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, czego w ogóle nie rozważano w niniejszej sprawie. Jednocześnie Sąd wskazał, że w trybie naprawczym organ nadzoru budowlanego powinien oceniać wykonanie robót pod względem obowiązujących przepisów planu [miejscowego] oraz technicznych możliwości zachowania części budynku wybudowanej zgodnie z planem.
W ocenie Sądu, jakkolwiek skarżący dopełnił procedury zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak naruszenie, którego dopuścił się skarżący może wynikać z nieprecyzyjnych przepisów planu miejscowego odnoszących się do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Część tekstowa planu nie wskazuje wprost, w jakiej odległości od granicy z działką drogową ma się znajdować nieprzekraczalna linia zabudowy i odwołuje się w tym względzie do części graficznej, w której również nie ma oznaczeń liczbowych, a lokalny prawodawca ograniczył się wyłącznie do zaznaczenia tej linii na planie.
Nie jest rzeczą Sądu dokonywanie w niniejszym postępowaniu oceny legalności uchwały, w której ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy. W tym kontekście należy jednak zauważyć, że organy dokonując oceny stwierdzonych naruszeń pominęły treść art. 7a § 1 K.p.a.
Rzeczą organu jest zatem rozstrzygnięcie w sposób niebudzący wątpliwości, czy możliwa jest legalizacja spornego budynku, a przynajmniej jego części w kontekście obowiązującego planu miejscowego. Przy dokonywaniu tej oceny organ powinien mieć na uwadze, że wydanie nakazu rozbiórki jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, z uwagi na jej skutki, musi opierać się na kompletnym, wszechstronnie zgromadzonym i starannie ocenionym materiale dowodowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył [...] WINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie i uznanie wbrew właściwym ustaleniom organów budowlanych, że inwestor dopełnił procedury zgłoszenia budowy budynku gospodarczego na działce objętej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak naruszenie, którego się dopuścił może wynikać z nieprecyzyjnych przepisów planu miejscowego odnoszących się do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Część tekstowa planu, zdaniem Sądu, nie wskazuje wprost, w jakiej odległości od granicy z działką drogową ma się znajdować nieprzekraczalna linia zabudowy i odwołuje się w tym względzie do części graficznej, w której również nie ma oznaczeń liczbowych, a lokalny prawodawca ograniczył się wyłącznie do zaznaczenia tej linii na planie – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 49b i art. 51 Prawa budowlanego i przyjęcie przez Sąd, że organy nadzoru obu instancji bezpodstawnie zastosowały w sprawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a powinny rozważyć możliwości nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem przewidzianych w regulacji zawartej w art. 51 Prawa budowlanego. Sąd dopuścił zastosowanie art. 51 pomimo, że w niniejszej sprawie wybudowany został wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej wymagający zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zaś przepisy art. 50 ust. 1, wskazujące przypadki zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, wykluczają zastosowanie przepisów art. 50-51 do obiektów budowlanych wybudowanych niezgodnie ze zgłoszeniem zamiaru ich budowy. Obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, podlegają przepisom art. 49b Prawa budowlanego, jako wybudowane samowolnie, a ponadto budowa ww. samowolnie wzniesionego obiektu nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie geodezyjnym W..
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Pismo to zostało wniesione z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, choć w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jednak ocena w tym zakresie nie może stanowić wystarczającej podstawy do podważenia legalności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, ponieważ Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że postępowanie administracyjne dotyczące budynku nr 3 wymaga ponownego przeprowadzenia. Co najmniej przedwczesnym w okolicznościach niniejszej sprawy było wskazanie trybu postępowania wynikającego z art. 49b Prawa budowlanego. Należy bowiem uwzględnić, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek to zupełnie inny budynek niż ten, który powstał w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu właściwego organu zgłoszenie. Po pierwsze, zgłoszenie dotyczyło budynku gospodarczego o powierzchni 34,65 m2, zaś pierwotnie powstał budynek gospodarczy, który sezonowo zaczął być wykorzystywany jako letniskowy, o powierzchni 27,92 m2 i tarasem o powierzchni 7,71 m2 (łącznie 35,63 m2). Organy nadzoru budowlanego powinny rozważyć czy przedmiotowy budynek w zakresie powierzchni zabudowy i sezonowej zmiany sposobu użytkowania powstał z odstępstwami od zgłoszenia w odniesieniu do wielkości powierzchni zabudowy i sposobu użytkowania. Należy bowiem mieć na względzie, że wskazane odstępstwa nie powodują z automatu, że mamy do czynienia z zupełnie innym budynkiem niż wynikający ze zgłoszenia. Ponadto w stosunku do zgłoszenia dokonano zmiany jego lokalizacji, zbliżając zabudowę o 2 m do działki drogowej. Tego rodzaju odejście od zgłoszenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie prowadzi wprost do uznania, że dokonane zgłoszenie było nieskuteczne, a wobec tego, aby takie ustalenie w sprawie wymagało niejako z automatu wdrożenia trybu z art. 49b Prawa budowlanego. Uchybienia te, zarówno z uwagi na zwiększenie powierzchni zabudowy, zmianę lokalizacji o 2 m, jak i zmianę sposobu użytkowania w sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę, byłyby kwalifikowane jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego; a takowe wymagałyby wdrożenia procedury naprawczej w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Stąd w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest przeszkód do uznania, aby stwierdzone uchybienia nie mogły stanowić podstawy do wdrożenia trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego. Po drugie, obowiązujący stan prawny przewidywał możliwość realizacji w oparciu o zgłoszenie budynku gospodarczego, jak i rekreacji indywidualnej o powierzchni do 35 m2. Faktyczne przekroczenie tej ustawowej wartości o 63 cm2, jako wartość nieistotna, bo mieszcząca się w ramach błędu pomiarowego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z zupełnie innym budynkiem niż wynikający ze zgłoszenia. Ponadto w sprawie nie wykazano aby przedmiotowy budynek powstał jako letniskowy, lecz dopiero w wyniku kontroli przeprowadzonej w 19 lipca 2018 r. ustalono, że sezonowo budynek jest użytkowany jako letniskowy. Dlatego z tych względów w okolicznościach tej sprawy brak było podstaw do stwierdzenia, że dokonane zgłoszenie było nieskuteczne, co czyni, że Sąd I instancji niewadliwie powołał się na pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 49b Prawa budowlanego, chyba że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd I instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy trafnie ocenił, że inwestor nie może być w identycznej sytuacji prawnej jak ten, który realizuje zamierzenie budowlane w zupełnej samowoli, bez poddania się jakimkolwiek wymogom prawnym. Dlatego organy powinny rozważyć zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, czego w ogóle w niniejszej sprawie nie poczyniono. Ponadto należy pamiętać, że organ administracyjny powinien stosować najwzględniejszy (najmniej niekorzystny) dla strony środek prawny celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (w żadnym z trybów legalizacyjnych i naprawczym nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie Prawa budowlanego, lecz ich celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem). Także tej problematyki dotyczy ocena Sądu I instancji, który wskazał, że w niniejszej sprawie ustalenia wymaga, z uwagi na przekroczenie linii zabudowy, czy rozbiórce powinna i może podlegać tylko część budynku (wbrew ocenie Sądu częściowa rozbiórka jest możliwa nie tylko w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, lecz także art. 49b Prawa budowlanego). W tym miejscu należy uzupełniająco wskazać, że organy rozważając doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem powinny uwzględnić także sposób posadowienia przedmiotowego budynku. Jak ustalono, budynek posadowiony jest na fundamentach punktowych. Niewykluczone zatem, że w zakresie określonych nakazów mających na celu doprowadzenie zabudowy do stanu zgodnego z prawem możliwe będzie przesunięcie budynku w inne miejsce – już zgodne z warunkami lokalizacyjnymi wynikającymi z planu miejscowego, o ile będą mogły być spełnione pozostałe warunki wynikające z planu miejscowego i przepisów techniczno-budowlanych. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 49b i art. 51 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Natomiast ma rację strona skarżąca kasacyjnie, formułując zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny materiału dowodowego w odniesieniu do przebiegu linii zabudowy. Albowiem w okolicznościach tej sprawy nie jest wystarczające dla podważenia oceny w zakresie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy stwierdzenie przez Sąd, że naruszenie, którego dopuścił się skarżący, może wynikać z nieprecyzyjnych przepisów planu miejscowego. W okolicznościach tej sprawy organy nadzoru budowlanego ustaliły przebieg linii zabudowy na podstawie załącznika graficznego do planu miejscowego. A zatem w sprawie jednak oceniono, że zgodnie z tym załącznikiem, nieprzekraczalna linia zabudowy przebiega w odległości 5,0 m od granicy działki nr [...] z działką drogową nr [...], obecnie ulicą [...], i w tym zakresie organy nie miały wątpliwości co do przebiegu linii zabudowy. Należy bowiem uwzględnić, że załącznik graficzny planu miejscowego został sporządzony w skali 1:500, i taka wielkość skali umożliwia odczytanie, np. odległości linii zabudowy od działki drogowej (1 cm na rysunku odpowiada rzeczywistym 5 m w terenie). Ponadto okoliczność przebiegu linii zabudowy w odległości 5 m od działki drogowej potwierdził także Burmistrz W. w piśmie z dnia 6 listopada 2017 r., znak: [...]. Wynika z tego, że organy nadzoru budowlanego dysponowały informacjami, które pozwalały na określenie przebiegu linii zabudowy w oparciu o załącznik graficzny do planu miejscowego, nawet jeżeli część tekstowa planu miejscowego nie zawierała oznaczenia liczbowego tej odległości; zaś strona skarżąca w odniesieniu do przebiegu granicy wskazywała jedynie na brak świadomości co do jej przebiegu lub nieprecyzyjność planu miejscowego, jednak nie przywołała żadnych innych konkretów, które pozwalałyby przyjąć, że z planu miejscowego wynika inna odległość linii zabudowy niż wskazywane w niniejszej sprawie 5 m. W tej sytuacji nie może być zatem mowy o wywiedzionym przez Sąd I instancji naruszeniu art. 7a § 1 K.p.a., ponieważ nieprecyzyjność części tekstowej planu nie jest okolicznością wystarczającą do zaistnienia stanu wątpliwości co do przebiegu linii zabudowy wynikającej z załącznika graficznego planu miejscowego. W tym miejscu należy zaś wskazać, że przekroczenie linii zabudowy jest okolicznością, która niezależnie od zastosowanych trybów legalizacyjnych (z art. 48 bądź z art. 49b Prawa budowlanego) i naprawczego (z art. 50-51 Prawa budowlanego) może prowadzić do nakazu rozbiórki o ile w inny sposób nie jest możliwe uzyskanie stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jako zasadny, jednak ocena w tym zakresie nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy z przyczyn wskazanych powyżej uzasadniających ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.