Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Po 501/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. F., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą B., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2011r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.
W dniu 2 września 2009r. R. F., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą B. w Poznaniu, złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie miasta Poznania według kodów wymienionych w załączniku na okres 10 lat. Wnioskodawca wskazał, że kończy się termin obowiązywania decyzji z dnia [...] września 2008r., a nadto po roku obowiązywania tej decyzji zamierza rozszerzyć działalność w zakresie zbierania odpadów o pojazdy wycofane z eksploatacji. Do wniosku dołączono wyszczególnienie rodzaju odpadów przeznaczonych do zbierania.
W piśmie z dnia 11 września 2010r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku m.in. o przedstawienie dowodów, że sposób magazynowania odpadów będzie zabezpieczał środowisko gruntowo wodne, a także do dostarczenia tytułu prawnego do miejsc magazynowania odpadów. Skarżący w piśmie z dnia 10 września 2009r. wyjaśnił, że wymagania techniczne i organizacyjne pozwalające należycie wykonywać działalność to: teren ogrodzony, powierzchnia do magazynowania utwardzona, szczelna, wyposażona w system odprowadzania ścieków, kierowanych do separatora, budynek magazynowy, punkt wyposażony w wagę, wózek widłowy, szafę metalową.
Na rozprawie administracyjnej dnia 30 września 2009 r. pełnomocnicy wnioskodawcy oświadczyli, że wniosek z dnia 2 września 2009 r. należy traktować jako wniosek o wydanie nowej decyzji.
W piśmie z dnia 10 listopada 2009r. wnioskodawca poinformował, że ścieki pochodzące z pomieszczeń biurowo gospodarczych są odprowadzane do szamba. Ścieki pochodzące z wód opadowych, spływających z powierzchni przeznaczonej do magazynowania odpadów, są zbierane w zbiorniku bezodpływowym znajdującym się na terenie zakładu. Niepodczyszczone ścieki ze zbiornika będą odbierane przez A. SA w Poznaniu na podstawie odpowiedniej umowy. Podkreślił, że nie przewiduje się powstawania innych ścieków technologicznych lub odpadów ciekłych zawierających substancje niebezpieczne. Do pisma dołączono umowę z dnia 14 lipca 2009r. o przyjmowanie ścieków do stacji zlewnych na sieci kanalizacyjnej oraz aneks nr 1 do umowy z dnia 14 lipca 2009r.
Dnia 20 listopada 2009r. Urząd Miasta Poznania – Wydział Gospodarki Nieruchomościami w piśmie poinformował, że firma S. spółka z o.o. o w Poznaniu wydzierżawia na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1998 r. (Nr [...]) grunt stanowiący działkę o nr [...] w celu prowadzenia punktu skupu metali kolorowych bez możliwości realizacji obiektów kubaturowych. Firma ta uzyskała zgodę Miasta na oddanie w bezpłatne używanie przedmiotu objętego umową dzierżawy R. F. Z przedłożonej "umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2008 r.", zawartej pomiędzy S. spółka z o.o. a R. F. wynika, że wnioskodawca zobowiązał się do prowadzenia działalności zgodnie z zawartą pomiędzy stronami umową o współpracę z dnia 5 maja 2008 r. W § 2 umowy stwierdzono, że grunt ten R. F. użytkuje nieodpłatnie, obowiązany jest do ponoszenia kosztów związanych z istniejącymi mediami: energią elektryczną, wodą, kanalizacją, telekomunikacją.
W dokumencie umowy współpracy zawarto zapis, że Stena wyraża zgodę na prowadzenie przez B. na terenie dzierżawionej przez niego nieruchomości położonej w Poznaniu działalności gospodarczej polegającej na skupie złomu i makulatury we własnym imieniu i na własną rzecz, a także na utworzenie na dzierżawionym terenie stacji demontażu pojazdów. Z przedłożonego dokumentu wynika także, że R. F. udzielił S. wyłączności na zakup złomu i odpadów metalowych pochodzących ze stacji demontażu.
W dniu 8 grudnia 2009r. skarżący w odpowiedzi na zapytanie urzędu stwierdził, że część punktu przeznaczona do magazynowania spełnia wymogi określone przepisami prawa. Z punktu widzenia ochrony środowiska wyposażenie powierzchni przeznaczonej do magazynowania w system odprowadzania ścieków, kierowanych do bezodpływowych zbiorników, odbieranych następnie przez firmę A. zapewnia wyższy poziom zabezpieczenia niż separator substancji ropopochodnych. W piśmie z dnia 23 listopada 2009r. wnioskodawca poinformował, że wykonał obowiązek oczyszczenia i uszczelnienia powierzchni betonowych na placu punktu skupu odpadów przy ulicy O. w Poznaniu.
W piśmie z dnia 28 grudnia 2009r. A. SA w Poznaniu poinformowała, iż wobec rezygnacji przez R. F. z prowadzenia stacji demontażu pojazdów istnieje możliwość odbioru wód opadowych i sanitarnych bez konieczności ich podczyszczania. Zaznaczono, że ścieki wprowadzane do zbiorników bezodpływowych nie mogą przekraczać w zakresie ich zawartości 15mg/l substancji ropopochodnych. W przypadku, gdy ścieki nie będą spełniały wymagań zakład zobowiązany będzie do wykonania urządzeń podczyszczających ścieki. W piśmie z dnia 8 stycznia 2010 r. A. SA w Poznaniu zweryfikowała swoją opinię w ten sposób, że przyjęła konieczność zainstalowania na terenie spornej nieruchomości separatora substancji ropopochodnych zgodnie z postanowieniami przepisów rozporządzenia z dnia 12 października 2005 r. w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów.
Skarżący pismem z dnia 20 stycznia 2010 r. poinformował Prezydenta Miasta Poznania, iż nie ma możliwości technicznych i formalnych pozwalających na instalację separatora substancji ropopochodnych bezpośrednio na terenie miejsca zbierania zużytych pojazdów. Jednocześnie poinformował, że zaolejona woda będzie przewożona jako ciekły odpad przemysłowy do wyspecjalizowanej instalacji (separatora), w której nastąpi całkowita separacja substancji ropopochodnych ze ścieku, a oczyszczona woda będzie kierowana do kanalizacji ściekowej. Do pisma wnioskodawca dołączył umowę NR [...], zawartą pomiędzy E. spółkę z o.o. Poznaniu, a R. F. Przedmiot umowy określono jako odbiór odpadów powstających w firmie R. F. w celu ich unieszkodliwienia i odzysku.
W piśmie z dnia 3 lutego 2010r. R. F. podniósł, że zamiar zbierania zużytych samochodów i sprzętu AGD stanowi zgodnie z zapisami prawa unijnego oraz krajowego uzupełnienie oferty handlowej w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Dnia 11 marca 2010 r. R. F. nadesłał do Urzędu Miasta w Poznaniu stanowisko Ministerstwa Gospodarki z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie braku obowiązku instalacji separatora na terenie punktu zbierania samochodów wycofanych z eksploatacji.
Decyzją z dnia [...] marca 2010r. [...] Prezydent Miasta Poznania odmówił R. F. wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie nieruchomości położonej w Poznaniu w zakresie zbierania odpadów. Zdaniem organu nieruchomość winna być wyposażona w separator; nadto przedsiębiorca powinien przeprowadzić postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czego nie uczynił.
W odwołaniu od powyższej decyzji R. F. wniósł o jej uchylenie. Powołał się na stanowisko Ministra Gospodarki z dnia 11 marca 2010 r. R. F. za bezpodstawne uznał stanowisko, iż nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów potwierdzających możliwość przyjęcia ścieków do oczyszczenia przez inny podmiot. Wskazał, że sam organ wymienia jako dostarczony dokument - umowę z E. Skarżący podniósł, że od 16 września 2008 r. posiadał decyzję na zbieranie odpadów na terenie spornej nieruchomości. Dnia 2 września 2009 r. złożył nowy wniosek, w którym lista odpadów została uzupełniona o zużyte lub nie nadające się do użytkowania (użytku) pojazdy, zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy nie zawierające cieczy i innych niebezpiecznych elementów, odpady urządzeń elektrycznych, elektronicznych. Zbieranie odpadów na tym terenie było prowadzone od co najmniej 10 lat. W ramach zezwolenia z dnia 16 września 2008 r. zbierane były m.in. odpady z grupy 1601 zużyte lub nie nadające się do użytkowania pojazdy o kodach: 160117 metale żelazne, 160118 metale nieżelazne, 160119 tworzywa sztuczne.
Z technicznego punktu widzenia na terenie punktu mogą być zbierane elementy pochodzące z demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, nie mogą być przyjmowane całe pojazdy. Skarżący nie zgodził się ze stwierdzeniem, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Na terenie punktu nie były prowadzone żadne prace budowlane wymagające pozwolenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Podniosło, że w związku z faktem, iż dnia 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa o nowelizacji ustawy o odpadach, która uchyliła przepis art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach nie można brać pod uwagę naruszenia przepisu art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach. Organ I instancji winien zbadać całą nieruchomość, celem stwierdzenia, czy nadaje się do prowadzenia wnioskowanej działalności. Zdaniem organu odwoławczego, skoro z § 5 rozporządzenia w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów nie wynika konieczność zamieszczenia na terenie punktu separatora, to należało ocenić, czy sposób postępowania z substancjami ropopochodnymi zaproponowany przez wnioskodawcę jest prawidłowy tzn. czy nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska.
W dniu 24 czerwca 2010r. R. F. dostarczył umowę z A., zawartą dnia [...] czerwca 2010 r. o przyjmowaniu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Dnia 23 czerwca 2010 r. w Urzędzie Miasta w Poznaniu w Wydziale Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej ustalono, że E. spółka z o.o. w Poznaniu nie posiada zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie Miasta Poznania. Firma ta posiada zezwolenie na odbiór odpadów komunalnych.
Dnia 20 sierpnia 2010 r. Prezydent Miasta Poznania skierował do S. spółka z o.o. w Warszawie oddział w Poznaniu pismo, w którym wypowiedział umowę dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1998r., zawartą w celu prowadzenia punktu skupu metali kolorowych bez możliwości realizacji obiektów kubaturowych. W uzasadnieniu wypowiedzenia podniesiono, że naruszone zostały warunki zawartej umowy dzierżawy, albowiem na dzierżawionym gruncie znajdują się obiekty kubaturowe, których wzniesienia umowa nie dopuszczała.
Dnia 11 października 2010r. Marszałek Województwa Wielkopolskiego uzgodnił wniosek R. F. w sprawie dotyczącej prowadzenia działalności w zakresie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Jako podstawę prawną podano przepis art. 39 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z art. 376 pkt. 2b ustawy prawo ochrony środowiska postanowienie [...]). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Marszałka Województwa Wielkopolskiego ([...]).
Dnia [...] grudnia 2010 r. R. F. zawarł umowę z A. SA w Poznaniu na przyjmowanie ścieków przemysłowych w postaci wód opadowych.
Dnia 16 lutego 2011 r. Prezydent Miasta Poznania wypowiedział R. F. umowę dzierżawy z dnia 5 maja 2008 r., zawartą pomiędzy firmą S. spółka z o.o. Oddział w Poznaniu, a R. F. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) Prezydent Miasta Poznania odmówił R. F. wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów na terenie nieruchomości położonej w Poznaniu przy ulicy O. Analizując wniosek i zebrane dowody oraz opinie organ uznał, że przedsiębiorca nie posiada możliwości technicznych i organizacyjnych w rozumieniu art. 28 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach, aby należycie prowadzić działalność w zakresie zbierania odpadów. Przedłożony tytuł prawny tj. umowa dzierżawy z dnia [...] kwietnia 1998r.określa, że teren zostaje wydzierżawiony na punkt skupu metali kolorowych. Zdaniem organu przedsiębiorca nie posiada także rozwiązań w zakresie gospodarki ściekowej. Pozostaje ono w sprzeczności z przepisami szczególnymi, w tym z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawą prawo wodne.
Zgodnie z powyższymi przepisami zawartość zbiornika bezodpływowego nie może być traktowana jako odpad, a firma odbierająca ścieki z punku zbierania odpadów winna mieć zezwolenie na odbiór nieczystości płynnych. Zgodnie z art. 7 ust.1 tej ustawy na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych wymagane jest zezwolenie. Organ wskazał też, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt. 14 ustawy - Prawo wodne do ścieków zalicza się wody opadowe, roztopowe, ujęte w otwarte bądź zamknięte systemy wentylacyjne pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów i lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych, składowych, baz transportowych, parkingów, dróg, wody odciekowe ze składowisk, odpadów i miejsc magazynowania. Podkreślił, że przedstawiona przez przedsiębiorcę umowa dotyczy odpadów, a nie ścieków. W ocenie Prezydenta Miasta Poznania w przypadku współpracy z A. wnioskodawca winien wyposażyć punkt w separator i przedstawić do uzgodnienia z A. projekt podczyszczania ścieków.
R. F. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Poznania. Zawnioskował o jej uchylenie lub orzeczenie przez Kolegium zgody na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Odwołujący się zakwestionował wypowiedzenie umowy dzierżawy Firmy B. ze spółką S. Zakwestionował stanowisko organu o konieczności zainstalowania na terenie nieruchomości separatora. Zwrócił uwagę na fakt, iż ze względu na zapis umowy dzierżawy nie może na terenie prowadzonej działalności wznosić jakichkolwiek obiektów. Odbiór nieczystości płynnych uregulowany został umową zawartą z C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. ([...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podniosło, że organ I instancji powołał się na art. 28 ust. 4 pkt.5 ustawy o odpadach, który jednoznacznie wskazuje na naruszenie polegające na nieprzedstawieniu możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów.
Zdaniem organu II instancji wskazane we wniosku przeznaczenie nieruchomości jest niezgodne z w/w umową dzierżawy terenu. Przyjąć należy zatem, że skarżący nie posiada możliwości do zbierania odpadów na wnioskowanym terenie. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego o bezprawności wypowiedzenia umowy dzierżawy Kolegium stwierdziło, że przy rozpatrywaniu sprawy pominięto fakt wypowiedzenia - z uwagi na obowiązujący dwumiesięczny termin wypowiedzenia.
Odnośnie wymogu wyposażenia punktu zbierania pojazdów w separator Kolegium wywiodło, że § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005r. w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji nie wymienia separatora substancji ropopochodnych jako urządzenia niezbędnego do prowadzenia wnioskowanej działalności. Wymóg taki jest jednak zawarty w § 3 rozporządzenia. Z tego względu zaproponowany przez wnioskodawcę sposób postępowania z substancjami ropopochodnymi jest nieprawidłowy - stwarza zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.
R. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 28 ustawy o odpadach oraz § 5 rozporządzenia z dnia 12 października 2005 r. w sprawie wymagań dla punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez błędne przyjęcie, iż niezbędnym elementem do uzyskania pozwolenia w zakresie objętym wnioskiem jest separator substancji ropopochodnych. Wprawdzie rozporządzenie stanowi, że ścieki należy kierować do separatora, nie określa jednak sposobu separacji substancji ropopochodnych. Oznacza to, że separator nie musi być umieszczony w samym punkcie zbierania pojazdów.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze Poznaniu wniosło o oddalenie skargi.
Dnia 24 października 2011 r. do Sądu nadesłano uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Poznańskiego Centrum Logistycznego Franowo – Żegrze w Poznaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako niezasadną. Sąd przytoczył art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010r. Nr 185, poz.1243 ze zm.), zgodnie z którym prowadzenie zbierania odpadów oraz transport odpadów wymaga uzyskania zezwolenia z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1 a i 4. Nadto wskazał, że zgodnie zaś z art. 28 ust. 4 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się w drodze decyzji na wniosek, który powinien odpowiednio zawierać: wyszczególnienie rodzaju odpadów, oznaczenie obszaru prowadzonej działalności, wskazanie miejsca, sposobu, rodzaju magazynowanych odpadów, wskazanie sposobów i środków transportu odpadów, przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalający należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, przewidywany okres wykonywania działalności. Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o odpadach w zezwoleniu na zbieranie odpadów określa się odpowiednio: rodzaje odpadów przewidywanych do zbierania, oznaczenie obszaru prowadzenia działalności, w przypadku zbierania odpadów miejsce, sposób, rodzaj magazynowanych odpadów, opis sposobu dalszego zagospodarowania odpadów, sposób i środki transportu odpadów, dodatkowe warunki zbierania odpadów jeżeli wymaga tego specyfika odpadów, w szczególności niebezpiecznych lub potrzeba zachowania wymagań ochrony życia zdrowia ludzi lub ochrony środowiska, czas obowiązywania zezwolenia.
Właściwy organ odmówi wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, jeżeli zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o opadach, mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, jest niezgodny z planami gospodarki odpadami, jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego - art. 29 ustawy o opadach.
Sąd zaznaczył, że odpadem w rozumieniu powyższej ustawy jest także pojazd wycofany z eksploatacji. Zasady postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji określa ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.). Przepis art. 32 w/w ustawy stanowi, że przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania pojazdów obowiązany jest zapewnić bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji Do wniosku o wydanie zezwolenia w zakresie zbierania odpadów przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania pojazdów jest obowiązany dołączyć kopię zawartej z przedsiębiorcą prowadzącym stację demontażu umowy dotyczącej przyjmowania pojazdów zebranych w punkcie zbierania pojazdów.
W świetle przepisów, wydanego na podstawie art. 32 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów, rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 r. w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r. Nr 214, poz. 1806 ze zm.) teren punktu zbierania pojazdów powinien być zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, w szczególności ogrodzony (§2). Powierzchnia przeznaczona do magazynowania przyjmowanych pojazdów do punktu zbierania pojazdów powinna być utwardzona, szczelna nie mniejsza niż 200 m² oraz wyposażona w system odprowadzania ścieków przemysłowych kierowanych do separatora substancji ropopochodnych (§3). W punkcie zbierania pojazdów wyznacza się pomieszczenia do przyjmowania i obsługi osób przekazujących pojazdy (§4). Punkt zbierania pojazdów wyposaża się w wagę lub urządzenie z wbudowaną wagą, szafę metalową służącą do przechowywania dokumentów przyjętych pojazdów, odpowiednią do jego powierzchni ilość sorbentów zapewniających ochronę środowiska w przypadku ewentualnych wycieków płynów eksploatacyjnych z magazynowanych pojazdów (§5).
W ocenie Sądu wykładnia norm cytowanego rozporządzenia w sposób nie budzący wątpliwości pozwala na przyjęcie, iż wymogiem koniecznym dla punktu zbierania pojazdów jest wyposażenie powierzchni magazynowania w system odprowadzania ścieków przemysłowych kierowanych do separatora substancji ropopochodnych. Zdaniem Sądu redakcja zacytowanej normy wskazuje, że separator winien znajdować się na terenie punktu zbierania pojazdów. Sąd podkreślił, że z przepisu § 3 rozporządzenia jednoznacznie wynika, że to powierzchnia przeznaczona do magazynowania, znajdująca się na terenie punktu zbierania pojazdów, winna być wyposażona w system odprowadzania ścieków i separator. W tej sytuacji niemożliwe jest przyjęcie, by dopuszczalne było gromadzenie ścieków w zbiorniku bezodpływowym, przewożonym następnie do separatora poza miejscem prowadzenia działalności, będącym miejscem wytworzenia ścieków. Fakt, iż wymóg posiadania separatora zawarty został w § 3, a nie w § 5 rozporządzenia nie może mieć w sprawie znaczenia.
Sąd nie zgodził się z argumentacją skarżącego, iż porównanie wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 r. w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. 2005 r. Nr 143, poz. 1206 ze zm.) z regulacją zawartą w rozporządzeniu dotyczącym punktów zbierania pojazdów prowadzi do wniosku, że punkt zbierania pojazdów nie musi być wyposażony w separator. Analiza przepisów rozporządzenia dotyczącego stacji demontażu prowadzi wręcz do przeciwnych wniosków.
Sąd przytoczył treść § 4 i § 6 rozporządzenia dot. stacji demontażu i podkreślił, że skarżący nie miał wątpliwości, iż przepis ten w związku z § 2 rozporządzenia stanowi o konieczności wyposażenia stacji w separator. Zdaniem Sądu regulacja dotycząca sekcji magazynowania w obrębie stacji demontażu jest identyczna z normami regulującymi powierzchnię przeznaczoną do magazynowania na obszarze stacji zbierania pojazdów. Nie sposób zatem racjonalnie przyjąć, aby przy identycznych regulacjach prawnych, identycznym określeniu sposobu wykorzystywania powierzchni magazynowej zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie do funkcjonowania punktu zbierania pojazdów w części dotyczącej powierzchni przeznaczonej do magazynowania bez separatora substancji ropopochodnych.
W tym stanie rzeczy Sąd zgodził się z organami administracji obu instancji, iż skarżący nie ma możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów w rozumieniu art. 28 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach. Prowadzenie punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji wymaga wyposażenia powierzchni przeznaczonej do magazynowania w separator substancji ropopochodnych, którego na spornej działce brak, a skarżący nie widzi konieczności jego zainstalowania na tym terenie. W tej sytuacji należało uznać, że zamierzony sposób zagospodarowania pozostaje w sprzeczności z wymaganiami przepisów o odpadach. Stwierdzenie niezgodności zamierzonego sposobu gospodarki odpadami z wymaganiami przepisów o odpadach czyni wadliwym zgłoszony wniosek. Słusznie więc w oparciu o art. 29 ust.1pkt 1 ustawy o odpadach odmówiono wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w żądanym przez R. F. zakresie.
Jednocześnie Sąd nie zgodził się z organami, iż pojęcie skup metali kolorowych wyklucza wykorzystanie nieruchomości na punkt zbierania odpadów. W istocie oznacza ono zgodę wydzierżawiającego na prowadzenie na tym terenie punktu zbierania odpadów stanowiącego oznaczone w umowie metale. Sąd zaznaczył, że odmienna ocena pojęcia skup metali kolorowych nie mogła mieć wpływu na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia wobec stwierdzonych niezgodności z wymogami przepisów o odpadach. Wskazał też, iż Sąd nie jest związany stanowiskiem Ministerstwa Gospodarki z dnia 11 marca 2010 r. co do wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 r. i bez znaczenia jest okoliczność zawarcia przez R. F. z A. umowy co odbioru ścieków przemysłowych w postaci wód opadowych z dnia 8 grudnia 2010 r. skoro na terenie punktu zbierania pojazdów nie zainstalowano separatora.
W ocenie Sądu do niniejszego postępowania nie miał zastosowania przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w brzmieniu nadanym art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. świadczenie usług na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278), co wynika z art. 56 ust. 2 tejże ustawy z dnia 4 marca 2010 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. F., reprezentowany przez adwokata B. R., zaskarżając wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm.) skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku (Dz. U. z 2005 r., Nr 214, poz. 1806 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na terenie punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji musi znajdować się separator substancji ropopochodnych, czego konsekwencją było bezpodstawne uznanie przez Sąd, że organ w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach słusznie odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w żądanym przez skarżącego zakresie z uwagi, iż skarżący nie ma możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów w rozumieniu art. 28 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach.
W oparciu o powyższe zarzuty R. F. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjnie w trybie art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W ocenie skarżącego żaden ze wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku nie ustanawia wymogu, aby na terenie punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji znajdował się separator substancji ropopochodnych. Skarżący przytoczył treść § 3 i § 5 rozporządzenia i stwierdził, iż z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku wynika, że powierzchnia przeznaczona do magazynowania przyjmowanych pojazdów do punktu zbierania pojazdów powinna być wyposażona w system odprowadzania ścieków przemysłowych kierowanych do separatora substancji ropopochodnych.
Zatem na terenie nieruchomości powinien znajdować się system odprowadzania ścieków, a nie sam separator. Prawodawca wymaga jedynie, aby ścieki przemysłowe były kierowane do separatora. Zdaniem skarżącego wykładnia językowa § 3 oraz § 5 tego rozporządzenia jest wystarczająca do przyjęcia, że na terenie punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji nie musi znajdować się separator substancji ropopochodnych. Skarżący podniósł, iż dyrektywy interpretacyjne zakazują interpretacji przepisu, gdy w bezpośrednim rozumieniu sens normy prawnej nie wywołuje wątpliwości. Tak więc w tym przypadku Sąd nie był uprawniony do wyinterpretowania tego wymogu w drodze wykładni systemowej. Nawet jednak wykładnia systemowa nie prowadzi do wniosku, że na terenie punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji musi znajdować się separator.
Zdaniem skarżącego porównanie regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 roku w sprawie minimalnych wymagań dla stacji demontażu oraz sposobu demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005r. Nr 143, poz. 1206 ze zm.) z regulacją zawartą w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku (dotyczącym punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji) nasuwa wniosek, iż punkt zbierania pojazdów nie musi być wyposażony w separator substancji ropopochodnych. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 roku (dotyczącym stacji demontażu) w § 2 jasno wskazano "Stację demontażu wyposaża się w: 1. Separator substancji ropopochodnych o przepustowości dostosowanej do wielkości powierzchni objętej systemem odprowadzania ścieków przemysłowych".
Natomiast rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku (dotyczące punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji) takiego zapisu nie zawiera, choć w § 5 wymienia wyposażenie punktu zbierania pojazdów. Zestawienie obu rozporządzeń prowadzi do wniosku, że punkt zbierania pojazdów nie musi być wyposażony w separator substancji ropopochodnych, bowiem gdyby prawodawca przewidział taki wymóg zawarłby zapis wprost w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku jak to uczynił w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 roku dotyczącym stacji demontażu pojazdów. Skoro prawodawca w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku dotyczącym punktu zbierania pojazdów takiego wymogu nie ustanowił wprost to znaczy, że punkt ten nie musi być wyposażony w separator substancji ropopochodnych.
Tym samym nieuprawniony jest wniosek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że analiza rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku (dotyczącego punktu zbierania pojazdów) i rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 28 lipca 2005 roku (dotyczącego stacji demontażu pojazdów) prowadzi do wniosku, że punkt zbierania pojazdów musi być wyposażony w separator substancji ropopochodnych.
Skarżący zaznaczył, że wadliwość wykładni dokonanej przez Sąd potwierdza stanowisko Ministerstwa Gospodarki z dnia 11 marca 2010r., iż "przepisy rozporządzenia w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji nie wprowadzają obowiązku instalacji separatora w samym punkcie zbierania pojazdów". Wprawdzie stanowisko Ministerstwa nie jest wiążące, to jednak w procesie wykładni potwierdza prawidłowości wyników wykładni językowej i systematycznej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku zaprezentowanej przez skarżącego.
W ocenie skarżącego dokonana przez Sąd rozszerzająca wykładnia § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 roku ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (określonej w art. 22 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) nakładając na przedsiębiorcę wymóg spełnienia dodatkowych warunków nie określonych w przepisach prawa, w tym wypadku posiadania w punkcie zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji separatora substancji ropopochodnych, gdy rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005r. wymaga jedynie kierowania ścieków przemysłowych do separatora substancji ropopochodnych.
Skarżący stwierdził, że naruszenie prawa materialnego miało wpływ na treść zapadłego orzeczenia, gdyż jego konsekwencja było uznanie przez Sad, że organ administracji w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach słusznie odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w żądanym przez skarżącego zakresie z uwagi, iż skarżący nie ma możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów w rozumieniu art. 28 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Kolegium podkreśliło, iż przeznaczenie nieruchomości wskazane przez R. F. we wniosku (zbieranie odpadów) jest niezgodne z umową dzierżawy (punkt skupu metali kolorowych), zaproponowany przez wnioskodawcę sposób postępowania z substancjami ropopochodnymi z uwagi na brak separatora jest nieprawidłowy i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz dla środowiska. Na obowiązek wyposażenia instalacji w separator wskazuje § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 r. w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
Usprawiedliwiony jest zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 214, poz. 1806 ze zm.).
Zdaniem Sądu pierwszej instancji redakcja § 3 jednoznacznie wskazuje, że separator winien znajdować się na terenie punktu zbierania pojazdów. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.
Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 r. w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r., Nr 214, poz. 1806 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie" -powierzchnia przeznaczona do magazynowania przyjmowanych pojazdów do punktu zbierania pojazdów powinna być utwardzona, szczelna, nie mniejsza niż 200m2 oraz wyposażona w system odprowadzania ścieków przemysłowych kierowanych do separatora substancji ropopochodnych.
Jednocześnie przepis § 5 tego rozporządzenia stanowi, że punkt zbierania pojazdów wyposaża się w: wagę lub urządzenie z wbudowaną wagą, o skali ważenia nie mniej niż 3,5 Mg (pkt 1); szafę metalową służącą do przechowywania dokumentów przyjętych pojazdów(pkt 2); odpowiednią do jego powierzchni ilość sorbentów, zapewniających ochronę środowiska w przypadku ewentualnych wycieków płynów eksploatacyjnych z magazynowanych pojazdów(pkt 3). W przepisie § 3 rozporządzenia jest mowa o powierzchni przeznaczonej do magazynowania przyjmowanych pojazdów do punktu zbierania pojazdów zaś § 5 rozporządzenia o punkcie zbierania pojazdów. Punkt zbierania pojazdów winien spełniać wymogi określone w rozporządzeniu. Jest przy tym oczywiste, iż punkt zbierania pojazdów musi być usytuowany na określonym terenie. Teren ten winien spełniać stosowne wymogi, aby mógł na nim zostać zlokalizowany punkt zbierania pojazdów.
A mianowicie, teren punktu zbierania pojazdów powinien być zabezpieczony przed dostępem osób postronnych, w szczególności ogrodzony, chyba że punkt zbierania pojazdów znajduje się na terenie już ogrodzonym (§ 2 rozporządzenia), a powierzchnia przeznaczona do magazynowania przyjmowanych pojazdów do punktu zbierania pojazdów winna odpowiadać wymogom określonym w § 3 rozporządzenia. Wyposażenie punktu określa § 5 rozporządzenia. Powyższe oznacza, że jeśli mówimy o wymogach, jakie winien spełniać punkt zbierania pojazdów w rozumieniu powyższego rozporządzenia - wydanego na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) - to należy mieć na uwadze łącznie wymogi ustanowione dla punktu zbierania pojazdów i terenu punktu zbierania pojazdów. Określenie, w drodze rozporządzenia, minimalnych wymagań dla punktów zbierania pojazdów ma na celu zapewnienie bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Punkt zbierania pojazdów i teren tego punktu stanowią jedność. To zaś determinuje konieczność zachowania ściśle określonych wymogów zarówno przez punkt zbierania pojazdów jak i teren, na którym się ten punkt znajduje. Przedsiębiorca prowadzący punkt zbierania pojazdów jest bowiem obowiązany zapewnić bezpieczne dla środowiska i zdrowia ludzi zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji – art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. Nr 25, poz. 202 ze zm.). Tak więc powierzchnia przeznaczona do magazynowania przyjmowanych pojazdów do punktu zbierania pojazdów powinna być – stosownie do § 3 rozporządzenia - wyposażona w system odprowadzania ścieków przemysłowych kierowanych do separatora substancji ropopochodnych. Jednak – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji – takie sformułowanie przepisu § 3 rozporządzenia nie oznacza, że separator substancji ropopochodnych musi być usytuowany na terenie punktu zbierania pojazdów. Należy zwrócić uwagę na sformułowanie "kierowanych do" separatora substancji ropopochodnych.
Powierzchnia przeznaczona do magazynowania przyjmowanych pojazdów do punktu zbierania pojazdów winna posiadać system odprowadzania ścieków przemysłowych i ścieki te muszą być kierowane do separatora substancji ropopochodnych, przy czym separator substancji ropopochodnych może znajdować się poza terenem punktu zbierania pojazdów. Istotne jest, aby system odprowadzania ścieków przemysłowych istniejący na terenie punktu zbierania pojazdów umożliwiał odprowadzanie ścieków przemysłowych do separatora substancji ropopochodnych. Inną kwestią jest natomiast to, gdzie znajduje się taki separator. Dla uznania, że konkretny punkt zbierania pojazdów spełnia wymagania określone w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 12 października 2005 r. w sprawie wymagań dla punktów zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005r., Nr 214, poz. 1806 ze zm.) konieczne jest odprowadzanie ścieków przemysłowych z powierzchni przeznaczonej do magazynowania pojazdów do separatora substancji ropopochodnych, a więc istnienie systemu odprowadzania ścieków przemysłowych, a nie miejsce lokalizacji separatora substancji ropopochodnych.
Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji przepisy § 3 i § 5 powyższego rozporządzenia nie dają podstaw do przyjęcia, że na terenie punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji musi znajdować się separator substancji ropopochodnych. Rację ma skarżący, że jeśli to możliwe, to pierwszoplanowe znaczenie należy przypisać wykładni językowej. Przepisy prawa sformułowane za pomocą języka polskiego, w pierwszym rzędzie wymagają dokonania wykładni językowej. Jest ona pierwszym etapem egzegezy tekstu prawnego. Orzecznictwo sądów stoi jednolicie na stanowisku akcentującym prymat wykładni językowej, dopuszczającym możliwość sięgania po inne dyrektywy interpretacyjne dopiero wtedy, gdy ta interpretacja zawodzi. Generalnie można powiedzieć, że wykładnia językowo - logiczna (zwana także gramatyczną) polega na odkodowaniu norm prawnych na podstawie znaczenia wyrazów i wyrażeń zawartych w treści aktu prawnego, przy uwzględnieniu zasad gramatyki i składni językowej oraz zasad logiki.
Dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich, a nie innych słów i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby. Jednocześnie pamiętać należy, iż konstrukcje prawne są tworzone za pomocą słów w ten sposób, iż stanowią określoną całość, nie można zatem ich interpretować nie mając na względzie całości, a więc w określonych przypadkach zasadne może być stosowanie wykładni systemowej (por. uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 1998 r., FPS 9/97 - ONSA 1998/4/110).
Błędna interpretacja 3 i § 5 rozporządzenia legła u podstaw uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie ma możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów w rozumieniu art. 28 ust. 4 pkt 5 ustawy o odpadach i organ słusznie w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach odmówił wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w żądanym przez R. F. zakresie. Poza rozważaniami Sądu pierwszej instancji pozostały pozostałe przesłanki wydawania zezwolenia na zbieranie odpadów. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien dokonać ponownej kontroli legalności zaskarżonej decyzji uwzględniając pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku.
Sąd pierwszej instancji winien ocenić legalność zaskarżonej decyzji w aspekcie przesłanek warunkujących wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. W szczególności, Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy powierzchnia przeznaczona do magazynowania pojazdów w przypadku przedmiotowego punktu zbierania pojazdów jest wyposażona w system odprowadzania ścieków przemysłowych kierowanych do separatora substancji ropopochodnych, a więc czy teren tego punktu posiada odpowiedni system odprowadzania ścieków przemysłowych, gdzie znajduje się separator substancji ropopochodnych i czy system pozwala kierować ścieki do separatora substancji ropopochodnych. Zasady postępowania z odpadami mają zapewnić ochronę życia i zdrowia ludzi oraz ochronę środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a także zapobiegać powstawaniu odpadów, ograniczać ich ilości i negatywne oddziaływanie na środowisko. Odprowadzanie ścieków przemysłowych do separatorów ropopochodnych ma być dokonywane w takich warunkach, aby uczynić zadość tym zasadom i nie powodować zagrożeń dla środowiska i zdrowia ludzi.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.