Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2973/15 oddalił skargę Gminy E. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary za wydanie decyzji z naruszeniem terminu.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Gmina E. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody W.-M. z dnia [...] lipca 2014 r., wymierzające Wójtowi Gminy E. karę pieniężną w kwocie 70.000 zł za wydanie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie odcinka sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia wraz przyłączami zlokalizowanej na terenie działek w gminie E. z naruszeniem terminu z art. 51 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu I instancji, z przedłożonych akt administracyjnych sprawy stanowiących podstawę wydania zaskarżonych postanowień wynika, że bieg 65-dniowego terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozpoczął się w dniu 19 stycznia 2011 r. tj. w dniu złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podczas biegu powyższego terminu - pismami z 28 kwietnia 2011 r. - Wójt Gminy E. skierował wnioski o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w O. Oddział w E. oraz Starosty Powiatu E. Wnioski te zostały nadane w placówce pocztowej w dniu 6 maja 2011 r. i doręczone organom uzgadniającym w dniu 9 maja 2011 r. Stanowiska organów uzgadniających projekt decyzji lokalizacyjnej wpłynęły do Urzędu Gminy E. odpowiednio w dniu 11 maja 2011 r. oraz w dniu 7 czerwca 2011 r. Decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy E. wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r.
Zdaniem Sądu I instancji, kwestią bezsporną w sprawie jest, że od dnia złożenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do dnia wydania decyzji upłynęło 222 dni. Istota sporu dotyczy natomiast ustalenia, jakie terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania oraz okresy opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu okresu podlegają odliczeniu, stosownie do treści art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organy uznały, iż odliczeniu podlega termin przewidziany przepisami prawa na uzgodnienie projektu decyzji, tj. od dnia [...] maja 2011 r. (data nadania pism do organów uzgadniających) do dnia 23 maja 2011 r.(dzień uzgodnienia projektu decyzji przez Starostę Powiatu E.w trybie tzw. milczącej zgody). Łącznie był to okres 17 dni.
Strona skarżąca, choć nie kwestionował powyższych obliczeń zdaniem Sądu I instancji, to stoi na stanowisku, że odliczeniu od czasu trwania postępowania w sprawie wydanie decyzji lokalizacyjnej, powinien podlegać okres, w którym Gmina E. nie posiadała urbanisty który przygotowałby projekt decyzji lokalizacyjnej, a którego musiała pozyskać zgodnie z przepisami ustawy Prawo o zamówieniach publicznych. Zgodnie z zażaleniem strony skarżącej taka sytuacja miała miejsce od dnia 18 lutego 2011 r. do dnia 27 kwietnia 2011 r.
W ocenie Sądu I instancji prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie, że usprawiedliwionym opóźnieniem w wydaniu decyzji był okres uzgodnienia projektu decyzji z innymi organami. Zdaniem Sądu, organy słusznie przyjęły, że wewnętrzne problemy organizacyjne urzędu nie mogą wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stanowi to żadnej z przesłanek określonych w ust. 2c powołanego przepisu. Wójt jako szef urzędu gminy ponosi odpowiedzialność za funkcjonowanie urzędu i organizację jego pracy.
Tym samym zobligowany jest do wcześniejszego podjęcia koniecznych działań, w celu zapewnienie należytej obsady kadrowej urzędu (np. przeszkolenie innego zatrudnionego pracownika do wykonywania pracy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzenia konkursu lub znalezienia zastępstwa na umowę zlecenia, czy też umowę o dzieło) i płynnego załatwiania spraw wpływających do urzędu. Sąd wskazał, że strona skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła, że za opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej przez ponad dwa miesiące nie ponosi winy. Brak jest również jakiegokolwiek dowodu, który wskazywałby, że niewydanie decyzji lokalizacyjnej w terminie określonym, w art. 51 ust. 2 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikało z przyczyn niezależnych od Wójta Gminy E. Sąd I instancji uznał, że zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 i ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego.
Sąd dokonując z urzędu kontroli prawidłowości zaskarżonych aktów administracyjnych, nie dostrzegł również uchybień tego rodzaju, by uzasadniały one uchylenie zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji zaakcentował, że brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zezwala na uznaniowość w tego rodzaju sprawach i zobowiązuje właściwy organ do obligatoryjnego wymierzenia kary w przypadku nie wydania decyzji lokalizacyjnej w ustawowym terminie. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Gmina E. wniosła skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1.naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 2 i 2c w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie w ślad za Ministrem Infrastruktury i Rozwoju, że odliczeniu od 65-dniowego terminu podlega okres uzgadniania decyzji do upływu 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, podczas gdy powinien być doliczony okres do dnia, w którym postanowienie w sprawie uzgodnienia stało się ostateczne oraz okres wyłaniania urbanisty w drodze przetargu.
Na tych podstawach Gmina E. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 i ust. 2c w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadny. Zgodnie z art. 51 ust. 2 tej ustawy w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowdowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W skardze kasacyjnej postawiono zarzut niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 2 i ust. 2c w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie podstaw odliczenia od terminu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego terminu nabycia przymiotu ostateczności przez postanowienie organu uzgadniającego.
Do terminu wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego nie wlicza sie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. Do tego rodzaju czynności należą czynności współdziałania. Organ administracji publicznej załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego o uzgodnienie treści rozstrzygnięcia. Decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu (art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uzgodnienia dokonuje sie w trybie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. Artykuł 53 ust. 5 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera rozwiązanie szczególne od przyjętego w art. 106 § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 53 ust. 5 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym “W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane".
Termin 2 tygodni na uwzględnienie przez organ współdziałający jest terminem materialnym. Upływ tego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego, a skutek prawny uzgodnienia biegnie od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 51 ust. 2c w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ustalenia te nie zostały podważone w skardze kasacyjnej.
Nie są zasadne zarzuty wywodzone z faktu dopuszczalności zaskarżenia postanowienia uzgadniającego. Uzgodnienie było pozytywne dla inwestora, a tylko jemu przysługiwało prawo zażalenia. Nadto należy wskazać, że postanowienie Starosty Powiatu E. z [...] czerwca 2011 r. uzgadniające projekt decyzji zostało wydane po terminie materialnoprawnym. Jak podkreślono skutek uzgodnienia nastąpił z mocy prawa po upływie dwóch tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Wystąpienie o uzgodnienie zostało Staroście Powiatu E. doręczono 9 maja 2011 r. Termin upłynął 23 maja 2011 r.
Nie można też uznać za mające podstawę prawną w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okoliczności trudności w powierzeniu projektu przygotowania decyzji urbaniście. Wójt Gminy E. będąc kierownikiem urzędu obowiązany jest do podejmowania działań zapewniających sprawne działania urzędu. Brak sprawnego kierowania urzędem, w tym brak zatrudnienia czy powierzenia w innej formie wykonywania czynności urbanisty nie stanowi okoliczności niezawinione przez organ. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wymóg sporządzenia projektu przez osobę spełniającą określone kwalifikacje (art. 50 ust. 4 w związku z art. 5 tej ustawy). Nie jest to zatem zdarzenie, które jest zdarzeniem jednorazowym, a objęte wymogami sprawowania prawidłowego kierownictwa zapewniającego wykonanie zadań publicznych przez gminę.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.