Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę L. P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania warsztatu samochodowego zlokalizowanego przy ulicy N. w O., należącego do L. P. Zdaniem organu nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, a zatem nie ma materialnoprawnych podstaw do ingerencji w formie decyzji administracyjnej. Na skutek odwołania od powyższej decyzji T. i C. małżonków K. decyzją z dnia [...] września 2009 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 385/09 uchylił decyzję organów obu instancji, uznając zasadność skargi wniesionej przez T. K. Zdaniem Sądu, dla ustalenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu wystarczy wykazanie, że nastąpiła jedynie zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych lub ochrony środowiska bądź zmieniono wielkości lub układ obciążeń.
Sąd wskazał, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy organy winny wyjaśnić, czy nie nastąpiła intensyfikacja prowadzonej działalności, a nie można się ograniczyć tylko do ustaleń w zakresie rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej.
Ponownie prowadząc postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 lutego 2012 r. na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) wstrzymał użytkowanie warsztatu samochodowego zlokalizowanego przy ul. N. w O. i nałożył na jej właścicieli – L. P. i W. P. - obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. określonych dokumentów. Obowiązku tego adresaci postanowienia nie spełnili.
Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał W. i L. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu przez ograniczenie zakresu usług do napraw samochodowych instalacji elektrycznych oraz wymiany i regeneracji akumulatorów. Jak wskazał organ, przeprowadzona w dniu 12 kwietnia 2012 r. kontrola potwierdziła, że w warsztacie wykonywane są czynności polegające na naprawie samochodów. Na podnośnikach znajdowały się dwa samochody, przy których złożono zdemontowane części kół.
Ponadto W. P. oświadczyła, że przedmiotowy warsztat jest czynny i użytkowany jako warsztat samochodowy. Powyższą decyzję uchylił organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2012 r. i umorzył postępowanie organu I instancji w zakresie nakazów wynikających z tej decyzji, stwierdzając, że postanowienie z dnia 3 lutego 2012 r. nie zostało prawidłowo doręczone stronie.
Decyzją z dnia 26 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego nakazał W. i L. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania warsztatu przez ograniczenie zakresu usług do napraw samochodowych instalacji elektrycznych oraz wymiany i regeneracji akumulatorów. Jak wskazał organ, inwestor rozpoczął działalność w dniu 1 września 2008 r., po samowolnej rozbudowie warsztatu. Przeprowadzone po wstrzymaniu użytkowania kontrole ujawniły fakt dalszego użytkowania warsztatu. Aktualnie prowadzona działalność gospodarcza odbiega od sposobu użytkowania budynku w latach wcześniejszych. Zmianie uległy warunki pożarowe, pracy, ochrony środowiska i sanitarne. Odwołując się do treści art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, organ stwierdził, że właściciele warsztatu nie zastosowali się do postanowienia o wstrzymaniu użytkowania warsztatu, co obligowało organ do wydania decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania L. P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że W. P. i L. P., prowadząc w budynku przy ul. N. w O. warsztat samochodowy, dokonali zmiany sposobu jego użytkowania. W zakresie wykorzystywania istniejącego warsztatu organ odwołał się do zeznań świadków i stron postępowania: C. K., W. P., B. D. i M. B., którzy jako wieloletni sąsiedzi nieruchomości przy ul. N. w O. mieli możliwość dokonania stosownych spostrzeżeń. Z zeznań tych wynika, że w latach sześćdziesiątych, siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ubiegłego wieku był to warsztat samochodowy. Wykonywane w nim usługi nie powodowały hałasu, a prowadzona w nim działalność nie stwarzała zagrożenia pożarowego. W warsztacie prowadzono działalność polegającą na naprawie akumulatorów i instalacji elektrycznych w samochodach.
Warsztat ten zlikwidowano w 1985 r., a nieruchomością zarządzała żona Z. P. Obecnie w warsztacie W. i L. P. prowadzą działalność polegającą na wymianie ogumienia, wymianie oleju oraz diagnostyce i drobnych naprawach. W tym celu właściciele rozbudowali warsztat, wyposażyli go w nowe sprzęty i instalacje. Zdaniem organu odwoławczego, unowocześnienie warsztatu wpłynęło tak na zmianę warunków pracy, jak i warunków bezpieczeństwa pożarowego (instalacja siły, urządzenia hydrauliczne) oraz ochrony środowiska. Zmiana tych parametrów, nawet na lepsze także oznacza, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Ponadto inwestorzy zwiększyli zakres prowadzonej działalności w porównaniu do usług świadczonych przez Z. P., wprowadzając usługi wymiany ogumienia, oleju i diagnostyki. Nadto inwestorzy, pomimo prawidłowo doręczonego postanowienia o wstrzymaniu użytkowania warsztatu, nadal prowadzili w nim działalność gospodarczą związaną z naprawą pojazdów samochodowych, co skutkowało wydaniem decyzji o nakazie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Skargę na powyższą decyzję złożył L. P., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej, które jest szersze i bardziej dolegliwe dla inwestora niż postępowanie w sprawie sposobu użytkowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wstępie na zapadły uprzednio wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 385/09), wiążący w sprawie na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.). Po myśli art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W wyroku z dnia 30 marca 2010 r. Sąd uznał, odwołując się do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, że sformułowanie w nim pojęcie zmiany sposobu użytkowania wymienia przykładowe formy działalności inwestora (lub jego zaniechania), zaś pkt 2 ust. 1 nie ma charakteru zamkniętego. Do przyjęcia, iż w danych okolicznościach faktycznych doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu wystarczy wykazanie, że nastąpiła jedynie zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno - sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.
Mając na uwadze powyższe, wiążące stanowisko, zdaniem Sądu pierwszej instancji niezasadnym był zarzut bezprzedmiotowości postępowania. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 29 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Op 474/09) w sprawie legalności rozbudowy przedmiotowego budynku warsztatu, Sąd dopuścił możliwość prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz utrzymania obiektu w prawidłowym stanie technicznym, stwierdzając, że kwestia intensyfikacji działalności prowadzonej w spornym budynku warsztatowym i stanu technicznego pozostałej części tego obiektu oraz związanych z tym uwarunkowań zakładających możliwość konieczności rozbiórki całego obiektu budowlanego należą do odrębnych postępowań. Sprawy te są powiązane wzajemnie i mają związek z rozbudową tylko o tyle, że dotyczą tego samego obiektu budowlanego, czyli budynku warsztatu. Wyrok ten jest prawomocny i również wiąże w zakresie wynikającym z przepisu art. 170 P.p.s.a.
Sąd uznał, że rozpoznające sprawę organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w ramach, którego ustalono, że w przedmiotowym warsztacie, w porównaniu do poprzednio prowadzonej działalności, poszerzono zakres świadczonych usług przez wprowadzenie usług wymiany ogumienia, oleju oraz diagnostyki. W omawianym obiekcie zainstalowano również nowy sprzęt, m.in. podnośniki pneumatyczne, kompresory, czy urządzenie do obsługi klimatyzacji samochodowych. Doszło też do powiększenia powierzchni warsztatowej. Dokonane przez organ ustalenia faktyczne wynikają z oględzin przeprowadzonych w obiekcie w dniu 14 marca 2011 r. oraz zeznań świadków i stron postępowania.
Również sam skarżący przyznał, że poszerzono ofertę usług warsztatu. W niniejszej sprawie, niewątpliwie doszło do zintensyfikowania dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu. Tym samym organy prawidłowo uznały, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego warsztatu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro zaś użytkowanie warsztatu uległo zasadniczej zmianie, właściciele obiektu byli zobowiązani - stosownie do art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego - do zgłoszenia tej zmiany właściwemu organowi, czego nie uczynili. W pełni uprawnione i konieczne było, zatem wydanie postanowienia z dnia 3 lutego 2012 r. o wstrzymaniu użytkowania warsztatu oraz o nałożeniu obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów w terminie do 31 grudnia 2012 r. na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. W. P. i L. P. nie zastosowali się do nakazu wstrzymania użytkowania warsztatu, ani nie przedłożyli wymaganych dokumentów.
Okoliczność tę potwierdza treść protokołów kontroli przeprowadzonych w spornym obiekcie w dniu 12 kwietnia 2012 r. i w dniu 11 października 2012 r., podczas których stwierdzono wykonywanie naprawy samochodów. Dodatkowo sama W. P. w trakcie kontroli w dniu 12 kwietnia 2012 r. oświadczyła, że zakład jest czynny i użytkowany jako warsztat samochodowy. Użytkowanie spornego warsztatu potwierdziły również pisma T. K., C. K. oraz E. K., które wypłynęły do organu I instancji w dniach 30 marca 2012 r. i 4 października 2012 r. Stosownie, zatem do art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, okoliczność użytkowania warsztatu pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu takiego użytkowania obligowała bezwzględnie organ do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu jego użytkowania. Jak podkreślił Sąd, organ zobligowany był do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, stosując się do wskazań zawartych w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., podjęły wszelkie kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz właściwie oceniły zgromadzony materiał dowodowy i prawidłowo uznały, że doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego warsztatu. Okoliczność, że właściciele obiektu nie zastosowali się do nakazu wstrzymania jego użytkowania stanowiła podstawę do wydania przedmiotowych decyzji. Organy wywiązały się z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zaś uzasadnienia wydanych decyzji odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie ar. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 § 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 170 P.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji uznanie, iż stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 marca 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Op 474/09, a dotyczące "(...) kwestii intensyfikacji działalności, prowadzonej w spornym budynku warsztatowym i stanu technicznego pozostałej części tego obiektu oraz związanych z tym wywodów o konieczności rozbiórki całego obiektu budowlanego, które należą do odrębnych postępowań w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz utrzymania obiektu w prawidłowym stanie technicznym. Sprawy te są powiązane wzajemnie i mają związek z rozbudową o tyle, że dotyczą tego samego obiektu budowlanego, czyli budynku warsztatu" jest dla niego wiążące.
Wskazując na powyższy zarzut, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu kasacji skarżący podkreślił, że przedmiot postępowania skontrolowanego wyrokiem z dnia 29 marca 2010 r. dotyczył legalności obiektu budowlanego a nie warsztatu samochodowego, a więc postępowania, którego zakres jest szerszy i bardziej dolegliwy niż rozstrzygnięcie w przedmiocie sposobu użytkowania. Nadto związanie wynikające z art. 170 P.p.s.a. dotyczy jedynie sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako nieusprawiedliwiony należało ocenić postawiony w niej zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a. Stawiając wskazany w skardze kasacyjnej zarzut, jej autor starał się wykazać, iż brak było podstaw prawnych do prowadzenia niniejszego postępowania w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, skoro wobec przedmiotowego budynku warsztatu samochodowego toczy się inne postępowanie – w sprawie samowolnej rozbudowy tego obiektu. Poza zakresem zaskarżenia pozostawały natomiast niekwestionowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia organów nadzoru budowlanego, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania, że zmiana ta miała charakter nielegalny oraz że skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 3 lutego 2012 r. oraz dalej użytkował przedmiotowy warsztat samochodowy.
Jedyny błąd, jaki popełnił zdaniem autora kasacji Sąd pierwszej instancji, polegał na uznaniu, że stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 474/09 jest dla niego wiążące. Z tak sformułowanym poglądem nie sposób się zgodzić z następujących powodów.
Jak wynika z uzasadnienia skarżonego wyroku stanowisko zawarte w ww. wyroku zostało przytoczone przez Sąd pierwszej instancji – jak sam stwierdził – "dodatkowo". Zasadniczą natomiast podstawę argumentacji skarżonego wyroku stanowił pogląd wyrażony w wydanym uprzednio w sprawie niniejszej wyrok z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 385/09 o konieczności przeprowadzenia (ponownego) przez organy postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania spornego warsztatu. Już tylko to stanowisko, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wykluczało formułowany przez stronę skarżącą zarzut bezzasadności prowadzonego postępowania.
Nadto, o ile rację ma skarżący kasacyjnie, iż w świetle art. 170 P.p.s.a. co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest jedynie sentencja wyroku, o tyle nie świadczy to, o tym że podzielane w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji stanowisko o możliwości prowadzenia w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego dwóch postępowań – w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu i w przedmiocie rozbiórki w części powyższego obiektu – jest błędne. Tylko podważenie tego stanowiska dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, bowiem świadczyłoby o takim uchybieniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem spełniałoby wymogi zarzutu kasacji naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Tymczasem, jak trafnie dostrzega to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, obie ww. sprawy łączy tylko i wyłącznie to, iż dotyczą one części tego samego obiektu budowlanego.
Prowadzenie postępowania w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego, poprzedzające zazwyczaj, ewentualne wydanie nakazu jego rozbiórki, nie wyklucza konieczności przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Każdorazowo, bowiem przedmiot każdego postępowania należy zindywidualizować. Tego warunku w okolicznościach niniejszej sprawy dopełniono, czemu dano wyraz w uzasadnieniu skarżonego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.