Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 626/09, po rozpoznaniu skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddalił.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Urząd Gminy Liszki decyzją z dnia [...] listopada 1973r. udzielił J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce [...] w K. Od decyzji tej odwołanie wniosła W. S., która następne odwołanie to wycofała.
Po rozpatrzeniu wniosku W. S. z dnia [...] października 2004 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wydanej przez Urząd Gminy Liszki z dnia [...] listopada 1973r. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2006r., odmówił stwierdzenia nieważności tejże decyzji.
Pismem datowanym na [...] grudnia 2006 r. odwołanie od powyższej decyzji złożyła W. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z cofnięciem odwołania W. S. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła W. S. wnosząc o jej uchylenie. Skargę niniejszą uzupełniono następnie pismami z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] grudnia 2007 r.
Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 61/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007r.
Sąd zwrócił uwagę, ze organ odwoławczy winien poddać kontroli decyzję organu I instancji w aspekcie naruszenia prawa jak i naruszenia interesu społecznego. Cofnięcie odwołania w razie oceny, że prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, nie mogłoby wywołać skutków prawnych. Dlatego też Sąd wskazał, że w toku dalszego postępowania organ odwoławczy powinien dokonać oceny zaskarżonej decyzji nie tylko w kontekście jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym).
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009r. ponownie umorzył postępowanie odwoławcze wskazując w uzasadnieniu, że cofnięcie odwołania nie prowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Badana przez organ Wojewódzki decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1973 r. nie zawiera żadnej z wad prawnych, w tym wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) obligujących do stwierdzenia jej nieważności. W szczególności podnoszona przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność, że pozwolenie na budowę zostało wydane jedynie na rzecz jej męża J. S. – który w oświadczeniu z dnia [...] października 1973r. wskazał, że jest właścicielem działki [...] w rzeczywistości stanowiącej współwłasność ich obojga – nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa.
Według przeważającego w doktrynie poglądu do czynności zwykłego zarządu należy nabywanie przez jednego z małżonków własności rzeczy ruchomych, a także nieruchomości i innych praw majątkowych, jeżeli w związku z tym nie dochodzi do uszczuplenia majątku wspólnego. Ponadto budynek mieszkalny, jako część składowa nieruchomości nie stanowi odrębnego przedmiotu własności (art. 47 w zw. z art. 48 k.c.) wobec czego W. S. jest także właścicielką (oprócz inwestora) przedmiotowego budynku.
W skardze do sądu W. S. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając ww. decyzji naruszenie przepisów postępowania art. 9, 10, 7, 77, 86, 107 § 3 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc, jak w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ orzekał będąc związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 61/08.
Skarżąca dokonała niewątpliwie skutecznego cofnięcia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006r. pismem które wpłynęło do organu [...] października 2007 r. w którym prosiła o anulowanie wcześniejszych pism "cofających cofnięcie" odwołania. Zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 czerwca 2008r. organ odwoławczy winien dokonać w tej sytuacji oceny decyzji z dnia [...] listopada 2006r. w kontekście legalności (zgodności z prawem), a także celowości (zgodności z interesem społecznym). Oceniana decyzja Wojewody Małopolskiego odmawiała stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Urząd Gminy Liszkowie z dnia [...] listopada 1973 udzielającej J. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce w K. Dokonując ww. oceny organ stwierdził, że decyzja nie zawiera wad prawnych i nie powoduje naruszenia interesu społecznego.
W ocenie organu inwestor J. S., jako współwłaściciel działał w interesie małżonka, a budynek skoro stanowi część składową nieruchomości stanowi także współwłasność skarżącej.
Wojewoda Małopolski w postępowaniu nadzwyczajnym analizował decyzję o pozwoleniu z dnia [...] listopada 1973 r. i ustalił, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa budowlanego ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961r. (Dz. U. z dnia 13 lutego 1961). W szczególności w myśl art. 45 § 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor był zobowiązany dołączyć wypis z operatu ewidencji gruntów lub inny dokument stwierdzający prawo do dysponowania działką. Oświadczenie złożone przez J. S. wykazywało jego prawo do nieruchomości co było zgodne z prawdą, natomiast inwestor nie twierdził, że jest wyłącznym właścicielem nieruchomości. W tej sytuacji organ był władny wydać pozwolenie jedynie na tego małżonka, który miał zamiar inwestycyjny (§12 wskazywał, że inwestorem jest jednostka uprawniona do dysponowania środkami finansowymi na realizację inwestycji i realizująca tą inwestycję).
Inwestor prywatny mógł dokonać zgodnie z obowiązującymi przepisami inwestycji budowlanych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych własnych i rodziny. W tej sytuacji rozporządzanie przez jednego z małżonków nieruchomością na cele budowlane było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i nie przekraczało czynności zwykłego zarządu majątkiem wspólnym i nie doprowadziło bowiem do uszczuplenia tego majątku. W związku z tym nie było wymagane uzyskanie zgody na budowę również od drugiego z małżonków. Udziały małżonków nie są określone i każdy z nich mógł bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu majątkiem wspólnym rozporządzać nieruchomością na cele budowlane bez zgody drugiego współmałżonka. Jedynie w sytuacji uszczuplenia majątku wspólnego można by mówić o przekroczeniu zwykłego zarządu majątkiem wspólnym.
Sąd podniósł również, że ochrona naruszenia praw współwłaściciela (współwłasności małżeńskiej – w tym przypadku) należy do sfery prawa cywilnego i może być dochodzona przed sądem powszechnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na błędnym zastosowaniu przez Sąd § 45 ust. 1 pkt 2a (omyłkowo wskazany przez skarżącą kasacyjnie jako § 45 ust. 2a) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 roku w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym, poprzez uznanie, że decyzja Urzędu Gminy Liszki z dnia [...] listopada 1973 roku nie została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisu;
- 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo wycofania przez skarżącą oświadczenia o cofnięciu odwołania, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;
- b) art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, w sytuacji wystąpienia przesłanek do wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
- c) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
- d) art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie znajdowała uzasadnionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opiera się na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Tym samym, wobec wystąpienia obu podstaw z art. 174 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów natury procesowej, poprzez które autor skargi kasacyjnej stara się zakwestionować ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania, pomimo wycofania przez skarżącą oświadczenia o cofnięciu odwołania, czyli na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem kwestia skutecznego cofnięcia odwołania przez skarżącą została przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2008 roku, sygn. akt VII SA/Wa 61/08. W wyroku tym Sąd stwierdził w sposób jednoznaczny, że z treści pism skarżącej wynika, iż wolą jej jest cofnięcie odwołania. Tymczasem w świetle unormowania zawartego w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Co prawda wskazanym wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, jednakże z tego względu, iż organ drugiej instancji nie zbadał czy cofnięcie odwołania, nie prowadzi w tej sprawie do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Wskazanie natomiast co do skuteczności oświadczenia skarżącej o cofnięciu odwołania było wiążące dla organu ponownie rozpatrującego sprawę, jak i sądu badającego legalność kontrolowanej decyzji.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że odnoszą się on do kwestii wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważyć należy, że skarżąca dokonała skutecznego cofnięcia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006 r. Decyzją tą Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Gminy Liszki z dnia [...] llistopada 1973 roku.
Tym samym nieuwzględnienie cofnięcia odwołania od decyzji którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nastąpiłoby tylko wówczas, gdyby decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji naruszała prawo lub interes społeczny. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że decyzja organu o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji narusza prawo bowiem podważana w trybie nieważnościowym decyzja z [...] listopada 1973 roku wydana została z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie w tym zakresie. Za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa uznać bowiem należy tylko takie naruszenie prawa które wywołało skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Co prawda w myśl § 45 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor był zobowiązany dołączyć wypis z operatu ewidencji gruntów lub inny dokument stwierdzający prawo do dysponowania działką, czego inwestor w niniejszej sprawie nie uczynił, jednakże jak trafnie podkreślano w toku postępowania, oświadczenie złożone przez J. S. wykazywało jego prawo do nieruchomości i było to zgodne z prawdą. Skoro zaś zamiar inwestycyjny wykazywał J. S. to jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, organ był władny wydać pozwolenie jedynie na tego małżonka.
Rozporządzanie przez jednego z małżonków nieruchomością na cele budowlane było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i nie przekraczało czynności zwykłego zarządu majątkiem wspólnym i nie doprowadziło do uszczuplenia tego majątku. W związku z tym nie było wymagane uzyskanie zgody na budowę również od drugiego z małżonków. Udziały małżonków nie są określone i każdy z nich mógł bez ograniczeń w ramach zwykłego zarządu majątkiem wspólnym rozporządzać nieruchomością na cele budowlane bez zgody drugiego współmałżonka.
Tym samym nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię § 45 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973r.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.