Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 505/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 488/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] J. - K. o ciągi pieszo - jezdne w mieście D. na odcinkach od km 574 + 447,50 do km 551 + 300,94 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał tę decyzję w mocy.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1465/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną m. in. przez J. M. na decyzję Ministra. Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku A., J., J., M. i J. J. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Wnioskodawcy zwrócili się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali, że zarówno decyzja Wojewody [...], jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla rozbudowy drogi krajowej nr [...]. W ich ocenie decyzja Burmistrza Miasta D. nie stanowi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż umarza ona postępowanie w sprawie wydania takiej decyzji. Zauważyli również, iż decyzją Wojewody [...] ustalono lokalizację drogi krajowej, a nie jak wskazał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej rozbudowę drogi o ciągi pieszo-jezdne. Podnieśli także, że poza przebudową drogi krajowej prowadzoną na podstawie decyzji Wojewody [...] realizowana była jednocześnie przebudowa drogi krajowej nr [...], wymagająca "innych dokumentów". Przebudowa ta była prowadzona w ramach zadania nazwanego "robotami" i pozbawiła ich możliwości dojazdu do ich przedsiębiorstwa.

Doszło wówczas także do podniesienia wysokości jezdni drogi krajowej nr [...] o około 20 cm, co może zwiększyć wielkość strat w wyniku ewentualnych powodzi, przy większych opadach deszczu, poprzez utworzenie "sztucznej tamy dla wód spływających ze S. Ł. G.". Zdaniem wnioskodawców przebudowa ta była realizowana bez projektu i odpowiednich uzgodnień. Dodatkowo we wniosku wskazano, iż decyzje Ministra Infrastruktury i Wojewody [...] w sprawie ustalenia przedmiotowej drogi naraziły wnioskodawców na poważne szkody finansowe. Zarzucono również, że ograniczona została możliwość korzystania z wyasfaltowanych odcinków dróg o szerokości 3 m i nośności 3 ton z uwagi na to, że zaczynają się lub kończą ślepo przy ulicach miasta. Wskazano także na brak tablic informacyjnych i znaków drogowych.

Ponadto zwrócono uwagę, iż zjazd publiczny prowadzący do przedsiębiorstwa wnioskodawców został rozebrany w 2010 r. i, mimo, że jego realizację przewidywał projekt, do dnia złożenia pisma uzupełniającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (tj. 27 listopada 2013 r.) zjazd ten nie został wykonany. Poza tym podniesiono, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji należąca do wnioskodawców nieruchomość jest zalewana przez wody opadowe.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. Organ stwierdził, że inwestor, wypełniając wymóg określony w art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. specustawa drogowa), dołączył do wniosku o ustalenie lokalizacji tej inwestycji decyzję Burmistrza Miasta D. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organy orzekające o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są właściwe do oceny prawidłowości postępowania zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację danego przedsięwzięcia, gdyż jest to akt administracyjny podlegający odrębnemu zaskarżeniu.

Umorzenie przez właściwy organ postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ właściwy w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się z kolei do zarzutu braku zjazdu na działkę wnioskodawców organ wskazał, że w tym zakresie sprawa została rozstrzygnięta wyrokami WSA w Warszawie z 18 marca 2009 r. oraz NSA z 3 sierpnia 2012 r. Podniósł, że zarzuty dotyczące przebudowy głównej drogi nr [...] nie mogły zostać rozpatrzone z uwagi na to, że zakresem decyzji Wojewody [...] była objęta jedynie przebudowa ciągów pieszo-jezdnych. Wskazał również, powołując się na wyrok NSA z 26 lipca 2013 r., sygn. II OSK 762/13, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tzw. specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Tym bardziej organ nadzoru nie może badać kwestii związanych z rozwiązaniami technicznymi inwestycji, bowiem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zasadniczo różni się od zwykłego postępowania odwoławczego, nie jest m. in. prowadzone postępowanie wyjaśniające.

Minister stwierdził wreszcie, że obowiązek zaprojektowania właściwego oznakowania drogi nie jest wymogiem nakładanym na inwestora przez organy orzekające w decyzji ustalającej lokalizację drogi wydawanej na podstawie tzw. specustawy drogowej, to do zarządcy drogi należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że decyzja Ministra infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 20 grudnia 2007 r. była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji. Przeprowadzając wówczas kontrolę przedmiotowych decyzji lokalizacyjnych obu instancji w trybie zwykłym nie stwierdzono ich wadliwości w rozważanym wtedy zakresie dotyczącym braku zjazdu na posesję skarżącego. Stanowisko w tym przedmiocie zajął także NSA, niedopatrując się nieprawidłowości w ustaleniach poczynionych przez Sąd I instancji. Zdaniem Sądu, Minister trafnie wywiódł, że w tej sytuacji zachodzi res iudicata i kwestia ta w myśl art. 171 p.p.s.a. nie mogła w postępowaniu nadzwyczajnym podlegać ponownej ocenie.

Sąd I instancji zauważył, że w dacie wydawania decyzji lokalizacyjnej oraz jej kontroli przez Ministra Infrastruktury obowiązywała tzw. specustawa drogowa w wersji sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 25 lipca 2008 r. (zmiana wprowadzająca m.in. jednoetapową lokalizację drogi, zaczęła obowiązywać 10 września 2008 r.). Przedmiotowa decyzja Wojewody [...], utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury, stanowiła pierwszy etap lokalizacji drogi. Drugim, wówczas niezbędnym, była konieczność uzyskania pozwolenia na jej budowę. Wobec tego Sąd, zważywszy na szczególny, nadzwyczajny tryb kontroli decyzji lokalizacyjnej, uznał za trafne uwagi Ministra odnoszące się do zarzutów dotyczących przebiegu odcinków dróg o szerokości 3 m i nośności 3 ton, które nie mają swojego przeznaczenia oraz zaczynają się lub kończą ślepo przy ulicach miasta.

Sąd wskazał również, że w postępowaniu nadzwyczajnym organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a jedynie bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wady opisane w art. 156 k.p.a., stąd też bezprzedmiotowe są zarzuty naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Z tej też przyczyny zdaniem Sądu do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji nie mógł doprowadzić także zarzut skargi dotyczący braku prawidłowego oznakowania ciągu pieszo-jezdnego. Sąd uznał za trafną argumentację Ministra w tym zakresie. Dodał, powołując się na wspomniany wyżej wyrok NSA z 3 sierpnia 2012 r., że decyzja lokalizacyjna nie określa szczegółowych rozwiązań budowlanych dotyczących projektowanego zamierzenia, a jedynie przebieg samej drogi. Konkretne rozwiązania techniczno-budowlane stanowiły zgodnie z obowiązującym wówczas stanem prawnym przedmiot pozwolenia na budowę.

Sąd zwrócił również uwagę, że nie jest trafna argumentacja skargi, że decyzja środowiskowa Burmistrza Miasta D. z [...] sierpnia 2007 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia z powodu jego bezprzedmiotowości nie spełniała wymogu przedłożenia wymaganej decyzji środowiskowej. Obowiązujący wówczas art. 56 ust. 9 Prawa ochrony środowiska stanowił wyraźnie, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający m. in. decyzję lokalizacyjną na podstawie tzw. specustawy drogowej. Inwestor, wypełniając wymóg określony w art. 5 ust. 1 pkt 7 tzw. specustawy drogowej, dołączył do wniosku o ustalenie lokalizacji wskazaną wyżej decyzję Burmistrza Miasta D. Minister nie mógł dokonywać w niniejszym postępowaniu oceny legalności takiej decyzji, gdyż jest to akt administracyjny podlegający odrębnemu zaskarżeniu.

Sąd I instancji zważył, że zakresem przedmiotowej decyzji Wojewody [...] nie była objęta przebudowa głównej drogi nr [...] a jedynie jej przebudowa w zakresie ciągów pieszo-jezdnych. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyła tej samej inwestycji, w sposób tożsamy przedmiotowo określonej we wskazanej decyzji lokalizacyjnej. Kilometraż wskazany w decyzji lokalizacyjnej zawierał się we wskazanym w decyzji środowiskowej. Nie można wobec tego zgodzić się ze skarżącym, że wskazana decyzja środowiskowa nie odnosiła się do przedsięwzięcia określonego jako lokalizacja drogi pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] J. - K. o ciągi pieszo-jezdne w mieście D. na odcinkach od km 574 + 447,50 do km 551 + 300,94 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.

Sąd I instancji podzielił również argumentację Ministra odnoszącą się do zarzutu, że w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji nieruchomość skarżącego jest zalewana przez wody opadowe, wskazując, że nie jest to argument, który mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Kwestie zmiany stosunków wodnych na skutek realizacji zamierzeń inwestycyjnych mogą być rozważane w odrębnych postępowaniach administracyjnych, a konkretne rozwiązania techniczne drogi były przedmiotem ustaleń pozwolenia na budowę, wydanego na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Podnoszona w skardze kwestia odszkodowań również nie jest argumentem, który mógłby prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył J. M., wnosząc o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania oraz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

1. art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w niniejszej sprawie zgromadzono wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne;

2. art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przypadku, gdy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi został wykonany w sposób niezapewniający poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a nadto nie zapewniał dostępu do drogi publicznej.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy, jak to zostało wykazane w skardze, organy administracji naruszyły obowiązującą je procedurę postępowania administracyjnego, tj.:

1. 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie wywiera w znacznym stopniu negatywne dla strony skarżącej konsekwencji z uwagi na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.;
2. 4. art. 15 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że organ, wydając decyzję będącą przedmiotem zaskarżenia, rozpoznał merytorycznie sprawę i odniósł się do zarzutów strony;
3. 5. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w drodze niezebrania oraz nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności uznanie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji.

W ocenie strony skarżącej, naruszenie przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 7 tzw. specustawy drogowej polega na przyjęciu, że decyzja Burmistrza Miasta D. umarzająca postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia spełnia przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi (tj. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r.). Zdaniem skarżącego, Sąd, uznając, że nie ma przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, przyznał, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi został wykonany w sposób zapewniający poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda [...], działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany, zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Podkreślono również, że zasadom tym nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nieustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania wniosków i twierdzeń stron reprezentujących inne interesy. Ponadto - w ocenie skarżącego - w przedmiotowej sprawie nie zbadano wszechstronnie i dokładnie wszystkich okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący kasacyjnie wskazał także, że decyzje wydane w niniejszej sprawie doprowadziły do pozbawienia jego nieruchomości zjazdu, tym samym w jego ocenie naruszone zostały jego prawa jako strony postępowania. Ponadto decyzja Wojewody [...] nie zawiera wskazania podstawy prawnej, tj. art. 12 ust. 4 art. 17 ust. 3 pkt 3 tzw. specustawy drogowej, tym samym, zgodnie z art. 107 k.p.a., została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie procesowym, będącym uzupełnieniem skargi kasacyjnej, złożonym w dniu 9 października 2015 r., skarżący wskazał, że przedmiotowa decyzja Wojewody [...] nie posiadała opinii o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji ani stosownego operatu wodno-prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie podkreślić należy, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., będące przedmiotem wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności, były już kontrolowane przez sądy administracyjne. Wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1465/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną m. in. przez J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., a wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/12 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

W uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.18) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a." Dodać należy, iż po nowelizacji k.p.a. obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r. organ odmawia wszczęcia postępowania administracyjnego w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 61a k.p.a.

W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

W tej sprawie skarżący we wniosku z dnia 3 czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. powołał się na wskazaną wyżej uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdził, że nową okolicznością, która nie była brana pod uwagę przez sądy administracyjne kontrolujące decyzje wydane w tej sprawie w trybie zwykłym, było to, że przed wydaniem tych decyzji nie została wydana - wymagana przez art. 46 ust. 1 Prawa ochrony środowiska - decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. Przedmiotem decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. była rozbudowa drogi nr [...].

Natomiast decyzja Burmistrza D. z dnia [...] sierpnia 2007 r. umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia dotyczyła budowy ciągów pieszo-jezdnych, a nie rozbudowy drogi nr [...], która obejmowała również szereg innych prac budowlanych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana okoliczność nie mogłaby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda [...] ustalił lokalizację drogi pod inwestycję polegającą na rozbudowie drogi krajowej nr [...] J. - K. o ciągi pieszo - jezdne w mieście D. na odcinkach od km 574 + 447,50 do km 551 + 300,94 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi. Natomiast decyzja Burmistrza D. z dnia [...] sierpnia 2007 r. była decyzją umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ciągów pieszo-jezdnych w m. D. i N., na odcinkach: od km 547+471,78 do km 552+052,60 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi, związanych z rozbudową drogi krajowej nr [...] J. -K.

Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2007 r. była decyzją dotyczącą rozbudowy drogi nr [...] w mieście D., ale właśnie o ciągi-pieszo jezdne, których dotyczy decyzja Burmistrza D. z [...] sierpnia 2007 r. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że kilometraż wskazany w decyzji lokalizacyjnej zawierał się we wskazanym w decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa Burmistrza D. odnosiła się więc do przedsięwzięcia określonego w decyzji Wojewody [...]. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w niniejszej sprawie zgromadzono wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności nie powinien był jednak prowadzić postępowania nieważnościowego w tym zakresie i wydawać decyzji merytorycznej w tej sprawie. W uzasadnieniu wydanego w tej sprawie wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1465/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z wymogami ustawy z dnia 10 kwietnia 2008 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Oznacza to, że Sąd uwzględnił wszelkie naruszenia przepisów tej ustawy (w tym art. 5 ust. 1 pkt 7) oraz przepisów ustaw szczególnych (w tym dotyczących ochrony środowiska). Skoro decyzje organów obu instancji wydane w trybie zwykłym były już w tym zakresie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, to organ powinien odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. W tym zakresie organy były bowiem związane wyrokami sądów administracyjnych na podstawie art. 170 p.p.s.a. To uchybienie organu nie mogło mieć jednak wpływu na treść orzeczenia Sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż byłoby to orzeczenie wydane na niekorzyść strony skarżącej (art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a.).

W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w tej sprawie nie można już dokonywać oceny czy decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. i Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. rażąco naruszają prawo, gdyż decyzje te były już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji.

Zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, skarżący wskazał, że Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, nie uwzględnił faktu, że przedmiotowa inwestycja została wykonana w sposób niezapewniający poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, a nadto nie zapewniała skarżącemu dostępu do drogi publicznej. Zarzut ten dotyczy w istocie realizacji tej inwestycji i decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, a nie z kwestii zgodności z prawem decyzji o lokalizacji przedmiotowych ciągów pieszo-jezdnych, dlatego nie mógł być uwzględniony w ramach kontroli tej decyzji. Decyzja lokalizacyjna nie określała szczegółowych rozwiązań budowanych, a jedynie przebieg samej drogi. Wskazywał na to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1465/08 oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1203/12.

Podobnie przedstawia się kwestia gromadzenia się wód na nieruchomości skarżącego, gdyż jest to również skutek realizacji tej inwestycji, a nie samej lokalizacji ciągów pieszo-jezdnych. W celu doprowadzenia do likwidacji skutków wykonania tej inwestycji skarżącemu przysługują inne środki prawne, m.in. wniosek o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie w trybie art. 29 Prawa wodnego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący z tego prawa skorzystał i uzyskał decyzję Burmistrza D. z dnia [...] lipca 2015 r. nakazującą zarządcy drogi wykonanie rowu odwadniającego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 k.p.a. poprzez uznanie, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. odniósł się do wszystkich zarzutów strony podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd słusznie uznał, że organ ten ponownie rozważył wszystkie argumenty podnoszone przez skarżącego w tej sprawie, podzielając argumentację przedstawioną przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w decyzji z dnia [...] września 2013 r. i poddając te zarzuty również własnej analizie. Ponadto zarzut ten został sformułowany w skardze kasacyjnej w sposób bardzo ogólnikowy, bez wskazani konkretnych zarzutów, do których - w ocenie strony skarżącej - organ się nie odniósł.

Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Sąd prawidłowo wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a jedynie bada, czy decyzja jest dotknięta wadami wskazanymi w art. 156 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się zaś do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu, wskazać należy, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należnym od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym przepisami art. 258-261 p.p.s.a.