Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 listopada 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 784/14, rozpoznając skargę Prokuratora Rejonowego [...] w R., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy J. z [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie realizacji inwestycji gminnych.
Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy J., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwaliła, że "realizacja inwestycji w zakresie budowy urządzeń wodno-kanalizacyjnych, budowy i modernizacji dróg, oraz oświetlenia ulicznego odbywa się z udziałem środków finansowych pochodzących od mieszkańców" (§ 1) oraz że "upoważnia się Wójta Gminy do zawierania umów cywilnoprawnych celem pozyskania środków finansowych od mieszkańców" (§ 2).
Prokurator Rejonowy w skardze zarzucił, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Twierdził, że powołany przepis nie zawiera podstawy do nałożenia przez radę gminy w drodze aktu prawa miejscowego na właścicieli nieruchomości obowiązku ponoszenia opłat za budowę sieci wodociągowej lub współfinansowania innych inwestycji gminnych. Podniósł też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych uchwały rad gmin, którymi nakłada się na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia kosztów budowy sieci wodociągowej, zalicza się do aktów prawa miejscowego. Taki charakter, w ocenie Prokuratora, ma zaskarżona uchwała, gdyż została skierowana do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej, i zobowiązuje ich do określonego zachowania, to jest uiszczenia opłaty, której wysokość doprecyzowana zostanie w umowie.
Zdaniem skarżącego, adresaci zaskarżonej uchwały zostali określeni generalnie, a nie indywidualnie. Uchwała ta dotyczy też sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Ma zatem charakter generalny i abstrakcyjny. Okoliczność, że jeden z jej przepisów ma charakter wewnętrzny (§ 2) nie pozbawia tej uchwały charakteru powszechnie obowiązującego.
Prokurator wskazał też, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Gminy J. z [...] grudnia 2013 r. Wywiódł jednakże, że nie stoi to na przeszkodzie rozpoznaniu skargi na nią, gdyż uchylenie oznacza utratę jej mocy ex nunc, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności ex tunc.
Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę podzielił stanowisko Prokuratora Prokuratury Rejonowej. Podkreślił, że abstrakcyjny i generalny charakter zaskarżonej uchwały wynika z tego, że zawiera ona nakaz skierowany do mieszkańców gminy, który wyraża się słowami "odbywa się z udziałem środków finansowych pochodzących od mieszkańców". Stwierdził też, że wprowadzony zaskarżoną uchwałą obowiązek finansowania inwestycji gminnych nie jest opłatą przymusową, jednakże korzystanie z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg, kanalizacja, drogi i oświetlenie jest życiową koniecznością. Wprowadzona opłata ma zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy publicznej daniny, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji.
W skardze kasacyjnej Rada Gminy J. zarzuciła naruszenie:
- - art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego,
- - art. 147 § 1 w zw. z art. 53 § 3 i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu skargi, mimo że podlegała ona odrzuceniu,
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez Sąd pierwszej instancji do stanowiska Rady Gminy zawartego w odpowiedzi na skargę, co do tego, że nie uzależniano realizacji inwestycji gminnych od jakichkolwiek wpłat ze strony mieszkańców gminy, że umowy zawierane przez mieszkańców gminy były dobrowolne oraz że środki uzyskane za pośrednictwem tych umów były przeznaczane wyłącznie na koszty tej części inwestycji, które zgodnie z prawem obciążają mieszkańców gminy.
Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że Sąd pierwszej instancji oparł swoją argumentację na orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym opłaty za przyłączenie do sieci, co nie jest prawidłowe, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o tego rodzaju opłatę. Kwestionując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko Sądu pierwszej instancji co do uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego wywiedziono, że uchwała ta nie nakłada jakichkolwiek generalnych obowiązków na bliżej niedookreślonych adresatów. Wskazano, że jej adresatem jest Wójt Gminy J. Podniesiono też, że zawierała ona upoważnienie dla Wójta do podpisywania umów cywilnoprawnych z mieszkańcami gminy. Wywiedziono przy tym, że dopuszczalne jest zawieranie przez gminę umów z jej mieszkańcami. Odwołano się w związku z tym do umowy darowizny oraz umów zawieranych na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Ponadto akcentowano sposób wykonania zaskarżonej uchwały, podnosząc, że na jej podstawie nie pobierano przymusowych opłat i zarzucając, że Sąd pierwszej instancji takich twierdzeń skarżącej nie zweryfikował. Jedyne opłaty, które były pobierane przez gminę w związku z inwestycjami gminnymi, to opłaty pobierane na podstawie powołanego art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego, to skarga Prokuratora Rejonowego, stosownie do art. 53 § 3 p.p.s.a., została wniesiona z uchybienie terminu i w związku z tym powinna być, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucona.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi albo jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Prokurator wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W powołanych w przytoczonej podstawie kasacyjnej art. 40 ust. 1 i 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) znajdują się przepisy, stanowiące o tym kiedy i jaki organ gminy stanowi przepisy prawa miejscowego. Na podstawie tych przepisów nie można stwierdzić, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż to, czy dany akt jest tego rodzaju aktem, zależy od jego treści. Przytoczenie wskazanych przepisów w celu kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego jest zatem nieporozumieniem. Przytoczona przy użyciu tych przepisów podstawa kasacyjna jest więc niezasadna.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, że NSA podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Faktem jest, że nie zawierała ona przepisów, które by wprost nakładały na generalnie oznaczonych adresatów abstrakcyjnie określone obowiązki. Jednakże nie ulega wątpliwości, że wkraczała ona w materię ustawową. Regulowała bowiem w pewnym zakresie finansowanie realizacji inwestycji z zakresu budowy urządzeń wodno-kanalizacyjnych, dróg i oświetlenia ulicznego, stanowiąc, że realizacja ta miała się odbywać z udziałem środków pochodzących od mieszkańców. Zaskarżona uchwała wkraczała zatem co najmniej w materię uregulowaną ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. nr 72, poz. 747 ze zm.) oraz ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 46 z 2000 r., poz. 543 ze zm.).
Z pierwszej z powołanych ustaw wynikało, że co do zasady to przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ponosi koszty budowy odpowiednich urządzeń z pewnymi ściśle określonymi odstępstwami (art. 15 powołanej ustawy), które następnie są jednym z elementów ustalenia taryfy za świadczone mieszkańcom usługi w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 20 powołanej ustawy). Z kolei z drugiej powołanej ustawy wynikało, że mieszkańcy gminy, będący właścicielami lub w pewnych sytuacjach wieczystymi użytkownikami nieruchomości, partycypują w kosztach budowy dróg poprzez uiszczanie opłat adiacenckich (art. 144 powołanej ustawy).
Tym samym zaskarżona uchwała może być odczytywana jako próba zmiany tych zasad. Nie jest przy tym ważne, jak w praktyce była ona wykonywana. Istotne jest, że wkracza w materię uregulowaną ustawami. Nie ma też znaczenia, że została - jak to zostało już wskazane - w taki sposób zredagowana, że wprost nie nakładała na generalnie oznaczonych adresatów abstrakcyjnie określonych obowiązków. Można bowiem powiedzieć, że zawierała abstrakcyjną i generalną normę prawną, jednakże sformułowaną w bardzo niejasny sposób, co zresztą jest dodatkowym argumentem przemawiającym za tym, aby stwierdzić jej nieważność.
Konstatacja, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego pociąga za sobą stwierdzenie, że nie jest zasadna podstawa kasacyjna, w której twierdzi się, że skarga Prokuratora została wniesiona po terminie i w związku z tym powinna być odrzucona. Podstawa ta opiera się bowiem na tezie, że zaskarżona uchwała nie była aktem prawa miejscowego.
Nie jest też zasadna ostatnia z przytoczonych podstaw kasacyjnych, gdyż w świetle tego co zostało powiedziane okazało się zbędne wyjaśnianie okoliczności w tej podstawie wskazanych.
W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.