Uzasadnienie
Wobec stwierdzenia, że R. J. dokonał samowolnie, bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę, rozbudowy należącego do niego budynku gospodarczego na działce nr 139/5 położonej we wsi D., gm. C. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nałożył na wymienionego inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 15 grudnia 2003 r.:
zaświadczenia o zgodności samowolnie dokonanej rozbudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z oceną wykonanych robót, uzgodnionego z rzeczoznawcami do spraw sanitarno-higienicznych i zabezpieczeń przeciwpożarowych;
kserokopii uprawnień budowlanych projektanta i dowodu przynależności do Okręgowej Izby Samorządu Zawodowego.
Po wykonaniu tych obowiązków przez R. J. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 25 listopada 2003 r., poinformował go, że wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi kwotę 225.000 zł i przedstawił sposób wyliczenia tej opłaty na podstawie art. 49 ust. 2 i art. 59f ust. 1 prawa budowlanego. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. organ ustalił opłatę legalizacyjną za samowolne wybudowanie budynku hurtowni na działce nr 139/5 położonej w miejscowości D. w wysokości 225.000 zł i wskazał, że opłata ta winna zostać opłacona w terminie 60 dni od daty, gdy postanowienie stanie się ostateczne.
Na wymienione postanowienie R. J. wniósł zażalenie kwestionując wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2004 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, że w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, jednakże po spełnieniu pewnych warunków i po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Wysokość tej opłaty nie zależy od uznania organu stosującego prawo, lecz wynika z obowiązujących przepisów. Organ nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia szczegółowego sposobu wyliczenia wysokości spornej opłaty.
Na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. R. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił mu rażące naruszenie prawa wobec braku ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości zasadności i wysokości opłaty legalizacyjnej. Podniósł, że postanowienie nie wskazuje sposobu wyliczenia wysokości spornej opłaty a poprzedzające go postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a. W związku z tym wnosił o uchylenie tego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2005 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisu art. 107 K.p.a. Skoro przedmiotem tego postanowienia było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, to organ był zobowiązany do wyjaśnienia stronie prawnych podstaw rozstrzygnięcia sprawy oraz sposobu wyliczenia spornej opłaty. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia warunku tego nie spełniło, lecz mimo to orzeczenie to odpowiada obowiązującemu prawu. Sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej został bowiem wykazany w piśmie z dnia 25 listopada 2003 r. poprzedzającym postanowienie organu I instancji. Jest on zgodny z obowiązującym prawem (art. 59f ust. 1 prawa budowlanego), bowiem wysokość opłaty wynika z iloczynu stawki opłaty (300 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15,0 - dla kategorii XVII obejmującej budynki handlu, gastronomii i usług, określonej w załączniku do ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) i współczynnika wielkości obiektu określonego dla kategorii XVII obiektów budowlanych o kubaturze nie większej niż 2500 m3 (wielkość = 1).
Tak wyliczona wysokość kary (4500 zł) jest podstawą do wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 49 ust. 2 prawa budowlanego, stanowiącej pięćdziesięciokrotne jej podwyższenie (kwota 225.000 zł).
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. J. wniósł skargę kasacyjną. Zarzucił mu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi mimo stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie naruszyło przepis art. 107 K.p.a. i błędne uznanie, że nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. W związku z tymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Jako podstawę rozpoznawanej skargi kasacyjnej skarżący wskazał zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - p.p.s.a. w zw. z art. 107 K.p.a. Rozpoznając tę skargę NSA jest związany jej granicami i - z wyjątkiem przyczyn skutkujących nieważność postępowania - kontrolę swoją ogranicza tylko do zbadania, czy rzeczywiście doszło do naruszenia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie może więc badać, czy oprócz tych wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów sąd I instancji nie naruszył także innych obowiązujących norm prawnych, w szczególności zastosowanych przepisów prawa materialnego.
Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzuciła wyłącznie naruszenie przepisu prawa procesowego. Nie postawiła ona natomiast zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiącego jej podstawę prawną. Wynikające z art. 183 § 1 związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na badanie czy nie doszło do naruszenia tego prawa przez jego błędną wykładnię lub wadliwe zastosowanie i nakazuje ograniczenie tego badania do kontroli prawidłowości zastosowania normy podanej w podstawie tej skargi.
Należy uznać, iż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu widzi w nieuwzględnieniu jego wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia, mimo jego wadliwego uzasadnienia. Należy jednak mieć na względzie, że zgodnie z art. 151 p.p.s.a. sąd oddala skargę nie tylko wówczas, gdy stwierdzi, że zaskarżony akt lub czynność nie narusza prawa lecz i wówczas, gdy stwierdzone naruszenie nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, gdy naruszenie przez nie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów o postępowaniu, które nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Sąd I instancji stwierdził trafnie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. gdyż nie wskazuje szczegółowo sposobu wyliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej oraz przepisów stanowiących podstawę tych wyliczeń. Jednakże z materiału dowodowego sprawy wynika, że opłata ta została wyliczona i ustalona zgodnie z obowiązującym prawem, co znalazło wyraz w piśmie skierowanym do skarżącego jeszcze przed wydaniem decyzji I instancji, następnie w odpowiedzi na jego skargę i co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objął swą kontrolą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała zasadności takiego sposobu wyliczenia i tej wysokości ustalonej opłaty, która jest zgodna z przepisami art. 59f ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Trafny jest więc wniosek z zaskarżonego wyroku, iż mimo wad postępowania administracyjnego i wydanej w nim decyzji rozstrzygnięcie tego organu odpowiada prawu.
Uzasadnia to oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).