Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 lipca 2004 r. oddalił skargę T.Z. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2002 r. w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gliwicach decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nakazał T.Z. przywrócenie samowolnie rozebranych schodów wewnętrznych w budynku mieszkalnym do stanu poprzedniego umożliwiającego korzystanie z lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu podano, że T.Z., współwłaścicielka nieruchomości, w dniu 4 września 2000 r. rozebrała istniejącą klatkę schodową łączącą parter z piętrem wymienionego wyżej budynku mieszkalnego, zaślepiając przy tym otwór w stropie i zamurowując wewnętrzne wejście do piwnicy. Rozebranie elementu konstrukcyjnego (schodów) uznano za naruszenie prawa budowlanego, gdyż zaniechano zgłoszenia wykonywania tych robót budowlanych. Naruszono przy tym także ugodę sądową z dnia 4 listopada 1982 r. zawartą pomiędzy ówczesnymi właścicielami nieruchomości, a rozbierając schody inwestor pozbawił współwłaściciela nieruchomości korzystania z lokalu będącego jego własnością.
W odwołaniu T.Z. zarzuciła sprzeczność ustaleń organu ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegająca na bezzasadnym przyjęciu, że doszło do samowoli budowlanej skutkującej pozbawieniem współwłaściciela nieruchomości korzystania z lokalu będącego jego własnością. W jej ocenie, błędnym jest nazywanie samowolą budowlaną realizacji ugody sądowej zaopatrzonej w klauzulę wykonalności, a ponadto zamiar rozebrania schodów został zgłoszony w organie nadzoru budowlanego, gdzie poinformowano ją że dla tak drobnej konstrukcji jak rozbiórka drewnianych schodów wystarczy, że prace te wykona firma zatrudniająca osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Odnosząc się do obowiązku "wybicia dziury w suficie i podłodze" uznano go za nielogiczny, skoro od pięciu lat istnieje inne używane przez rodzinę W.K. wejście do mieszkania na I piętrze schodami zewnętrznymi od strony południowej budynku.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W motywach decyzji organ odwoławczy zaaprobował pogląd organu I instancji, że rozebranie głównych schodów wewnętrznych trwale łączących parter z piętrem bez wymaganego zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną. Nie uznano za trafny argument odwołania, że ugoda sądowa stanowiła podstawę prawną do rozbiórki schodów.
W skardze do sądu administracyjnego T.Z. podtrzymała argumenty odwołania.
Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że rozbiórka obiektu budowlanego wymaga pozwolenia, a wyjątki od tej zasady określa przepis art.31 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten wymienia budynki, budowle, obiekty i urządzenia budowlane, których rozbiórka nie wymaga pozwolenia, przy czym w stosunku do budynków i budowli nie będących obiektami zabytkowymi, o wysokości poniżej 8 m, jeżeli ich odległość od granicy działki jest nie mniejsza niż połowa wysokości, ustawodawca wprowadził wymóg uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu tym należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonania tych robót, przy czym należało dokonać go przed zamierzonym terminem rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonania można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł sprzeciwu (art.30 ust.2 prawa budowlanego). Zgłoszenie to musiało spełniać ustawowe wymogi, w tym m.in. musiało to być zgłoszenie pisemne. Nie czyni więc zadość prawu ustne zgłoszenie dokonane przez skarżącą w dodatku w niewłaściwym organie.
W ocenie Sądu I instancji, zasady wykładni nakazują taką interpretację art. 31 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, która pozwala przyjąć, iż obowiązkiem zgłoszenia (a nie pozwolenia na budowę, czy w ogóle zwolnienia z jakiegokolwiek obowiązku) objęto zarówno budynki i budowle określone w tym przepisie, jak i ich części. Dlatego też przepis art.51 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym) służył do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na rozbiórce obiektu lub jego części bez pozwolenia, jak i bez zgłoszenia w sytuacjach gdy rozbiórką objęto budynek lub budowlę, o której stanowi art. 31 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego lub ich części.
Sąd I instancji wskazał, że zarówno skarżąca jak i uczestnik postępowania E.K. po 1 stycznia 1995 r., a zatem pod rządami obecnie obowiązującego prawa budowlanego, prowadzili roboty budowlane zmierzające do przebudowy budynku mieszkalnego. Przebudowa ta miała polegać na zbudowaniu schodów zewnętrznych i rozbiórce schodów wewnętrznych. Inwestorem budowy schodów był E.K., który odrębną decyzją został zobowiązany do ich rozbiórki. Natomiast inwestorem prac rozbiórkowych była T.Z. Roboty budowlane, które prowadziła wymagały stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego uprzedniego zgłoszenia dokonanego w ustawowej formie. Zaniechanie zgłoszenia stanowiło samowolę budowlaną, której skutki organ mógł zwalczyć w oparciu o art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na uznaniowy charakter decyzji opartej o art.51 ust. 3 prawa budowlanego. W tej sprawie organy nadzoru budowlanego działając w granicach uznania administracyjnego nie przekroczyły granic przyznanych im przez ustawodawcę.
Sąd I instancji nie podzielił argumentów skargi, że zawarta przed sądem powszechnym ugoda zwalniała inwestorów z obowiązku zachowania wymogów prawa budowlanego. Ta ugoda nie zastępowała ani pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Zawarta przed sądem ugoda dotycząca wspólnego przebudowania domu obligowała współwłaścicieli do przygotowania odpowiedniej dokumentacji i wystąpienia do właściwych organów o uzyskanie stosownych pozwoleń. Nie ma także znaczenia fakt, że rozebrane schody były lekkiej konstrukcji, łatwe do rozbiórki. Ważne jest bowiem to, że były częścią obiektu budowlanego, stad należało zgłosić zamiar ich likwidacji.
Sąd I instancji wskazał, że niezrozumiałym jest z zarzut dotyczący niecelowości przywracania stanu uprzednio istniejącego, z tej przyczyny, że mieszkanie na piętrze budynku jest wyposażone w schody zewnętrzne. Z akt sprawy wynika bowiem, że ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego nakazano rozbiórkę tych schodów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T.Z. zarzucając naruszenie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że rozpoznające sprawę organy nadzoru budowlanego wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczyły granic uznania administracyjnego oraz że organ II instancji nie naruszył wskazanych w wyżej wymienionych przepisach zasad postępowania administracyjnego. W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W toku postępowania przed Sądem II instancji do udziału w sprawie zostali wezwani obecni właściciele lokalu mieszkalnego należącego wcześniej do T.Z., oznaczonego nr 1 w budynku położonym przy ulicy [...] w P..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Nałożenie na ówczesną właścicielkę lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. obowiązku odbudowania rozebranych wewnętrznych, drewnianych schodów prowadzących do lokalu nr [...] w tym budynku organy uzasadniły niezakwestionowanym przez stronę faktem samowolnego zlikwidowania tych schodów, łącznie z zaślepieniem otworu w stropie stanowiącego wejście na piętro budynku. Organy powołały się przy tym na przepis art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznania sprawy, zgodnie z którym "w przypadku wykonywania robót budowlanych, polegających na rozbiórce obiektu lub jego części, właściwy organ w decyzji, o której mowa w ust. 2, może nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Wydana na tej podstawie decyzja, mająca – jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach – uznaniowy charakter winna być wydana po wnikliwym i wszechstronnym rozważeniu wszystkich, istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy.
Organ administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego jest zobowiązany, stosownie do art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2000 r. sygn. akt V SA 2568/99 (publ. w ONSA 2001, nr 3, poz. 131) "wykonując kompetencje dyskrecjonalne władza administracyjna powinna w razie potrzeby z własnej inicjatywy starać się poznać wszystkie czynniki, które odnośnie do konkretnego przypadku podlegają rozważeniu i że respektując obowiązujące przepisy należy działać w sposób rozsądny i sprawiedliwy".
Wymienionych wyżej warunków nie spełniają wydane w niniejszej sprawie decyzje administracyjne, czego nie dostrzegł też Sąd I instancji oddalając skargę T.Z.. Organy nie wyjaśniły, w szczególności, okoliczności związanych ze zniesieniem współwłasności budynku przy ul. [...] w P. przez utworzenie dwóch odrębnych lokali mieszkalnych stanowiących dwa przedmioty własności i ustaleń właścicieli co do sposobu przebudowy budynku w celu utworzenia niezależnych od siebie wejść do odrębnych lokali mieszkalnych. W sprawie nie wyjaśniono też w jaki sposób właściciele lokalu nr [...] na piętrze wchodzą do swojego mieszkania i czy zostały zlikwidowane wybudowane w tym celu zewnętrzne schody. Organy nie rozważyły również tego, czy ze względu na konflikty właścicieli obu lokali w budynku przy ul. [...] względy społeczne nie przemawiają za przyjęciem rozstrzygnięcia mniej restrykcyjnego dla skarżącej, umożliwiającego jednocześnie doprowadzenie wykonanych przez nią robót rozbiórkowych do stanu zgodnego z prawem.
Brak wyjaśnienia tych kwestii i jednoczesne nałożenie obowiązku odbudowy rozebranych schodów prowadzi do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia przepisu art. 51 ust. 3 prawa budowlanego przez wadliwe zastosowanie tego przepisu.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony wyrok jak i decyzję organu II instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy. Na podstawie przepisów art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego za obie instancje.