Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 754/19 oddalił skargę R. K. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2018 r. nr WIR.VIII.7840.1.76.2018.JB w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
- 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 7 ust. 1 oraz § 8 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., znak: WIR.VIII.7840.1.76.2018.JB, utrzymującej w mocy decyzję nr 133/2018 Starosty Świeckiego z dnia 16 marca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wbrew wynikającemu z ww. przepisów obowiązkowi wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę w sytuacji stwierdzenia braku zgodności projektu budowlanego z wymogami nałożonymi ostateczną decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 marca 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nr 7/2011, znak: WOO.4210.7.2011.DM.19, co wiązało się z naruszeniem przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "p.p.s.a.";
- 2) art. 33 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 1 i 3 oraz § 10 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno - geograficznych oraz czynności geodezyjnych w budownictwie (Dz. U. Nr 25, poz. 133, dalej: "rozporządzenie z dnia 21 lutego 1995 r.") poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2018 r., znak: WIR.VIII.7840.1.76.2018.JB, utrzymującej w mocy decyzję nr 133/2018 Starosty Świeckiego z dnia 16 marca 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wbrew wynikającemu z ww. przepisów obowiązkowi wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę w związku z brakiem sporządzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego przedsięwzięcia na aktualnej kopii mapy do celów projektowych, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, w której projekt budowlany został sporządzony na nieaktualnej i niezgodnej z rzeczywistym stanem zabudowy w terenie - mapy zasadniczej;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie przepisu art. 32 p.p.s.a. oraz art. 15 k.p.a. przez dopuszczenie do zajęcia stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu przez Starostę Świeckiego, mimo że organem skarżonym w przedmiotowej sprawie był Wojewoda Kujawsko-Pomorski, a w konsekwencji podzielenie przez Sąd stanowiska Starosty Świeckiego bez wiedzy i udziału Wojewody Kujawsko- Pomorskiego.
Skarżący kasacyjnie podniósł, że powyższe naruszenia skutkowały oddaleniem wniesionej skargi, podczas gdy Sąd I instancji winien był uchylić decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia 11 czerwca 2018 r. w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Świeckiego wydaną w I instancji z dnia 16 marca 2018 r. i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, według norm przepisanych, a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej bez odbywania rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania [...] sp. k. z siedzibą w B., wnosząc o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej na podstawie art. 180 w zw. z art. 178, art. 176 oraz art. 174 p.p.s.a., zaś na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o oddalenie skargi kasacyjnej w całości bez badania jej zarzutów z uwagi na niespełnienie wynikających z art. 176 p.p.s.a. konstrukcyjnych wymagań skargi kasacyjnej, a na wypadek nie uwzględnienia ww. wniosków o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej i nie mającej usprawiedliwionych podstaw, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.; dalej "uCOVID-19") przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).
Dodatkowo godzi się zauważyć, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem rozwiązań procesowych, przyjętych w uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego przy jednoczesnym zapewnieniu funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w stanie pandemii. W obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań uCOVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. W związku z tym, zachodzą przesłanki uzasadniające rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie sposób podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że organy dokonały wadliwej oceny zgodności złożonego projektu budowlanego z ostateczną decyzją środowiskową dla przedmiotowej inwestycji, a więc naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Przy czym podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie stwierdził braku tej zgodności. Wniosek taki nie wypływa z wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska, wedle którego: "mimo że decyzja o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nie wskazuje w terenie dokładnej lokalizacji elektrowni wiatrowych, placów manewrowych, dróg dojazdowych, kabli energetycznych i kabli telekomunikacyjnych, to okoliczności te nie stanowią przeszkody do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę." Ze stanowiska tego wynika jedynie, że brak wskazania dokładnej lokalizacji elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą nie uniemożliwia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc nie stanowi o niezgodności projektu budowlanego z decyzją środowiskową.
Wskazać należy, że decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 28 marca 2011 r. jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym. W postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organy nie mają kompetencji do oceny zgodności z prawem decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań. W rozpoznawanej sprawie organy wypowiedziały się w uzasadnieniach wydanych decyzji, że zachodzi zgodność projektu budowlanego z wymogami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak jest podstaw do podważenia stanowiska organów w tym zakresie na gruncie niniejszej sprawy. W decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nie podano konkretnych działek ewidencyjnych przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, jednakże nie powoduje to, że niemożliwe jest dokonanie oceny zgodności złożonego projektu budowlanego z tą decyzją. Miejsce realizacji inwestycji nie budzi bowiem wątpliwości, a decyzja zawiera informację na temat jej położenia.
W decyzji wskazano obręby geodezyjne, na których ma być zrealizowana inwestycja, a ponadto w uzasadnieniu wskazano, że teren wskazany pod realizację przedmiotowego zadania jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego część sołectw: Serock, Łowinek, Łowin, Łaszewo, Gołuszyce, Bagniewo, Brzeźno, Nieciszewo, Mirowice i Pruszcz (uchwała nr V/30/2011 Rady Gminy Pruszcz z dnia 4 lutego 2011 r. - Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2011 r. Nr 63, poz. 434), a zatem jest to ten sam teren, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. W miejscowym planie określono zaś lokalizację elektrowni wiatrowych.
W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że projekt budowlany nie jest zgodny z wymogami art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., a ponadto został sporządzony z naruszeniem § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r., gdyż nie został sporządzony dla całego przedsięwzięcia na aktualnej kopii mapy do celów projektowych. Stanowisko to nie uwzględnia bowiem specyfiki spornej inwestycji i jej rozmiarów w kontekście wymogów stawianych projektowi budowlanemu zarówno przez przepisy ustawy Prawo budowlane, jak i rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r.
Planowane do realizacji przez [...] sp. k. w B. przedsięwzięcie dotyczy budowy parku wiatrowego [...], obejmującego łącznie 35 elektrowni wiatrowych wraz z drogami dojazdowymi i niezbędną infrastrukturą techniczną, przy czym inwestor dokonał podziału inwestycji na etapy. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie na budowę obejmowało park wiatrowy [...] etap 5, 6, 7 w zakresie budowy 15 elektrowni wiatrowych typu [...] o mocy 2,05MW każda wraz z placami, drogami dojazdowymi i linią kablową SN-30kV z planowaną lokalizacją na wskazanych działkach ewidencyjnych, obrębach ewidencyjnych w gminie [...].
Zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Przepis art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zostać sporządzony na aktualnej mapie i obejmować: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich.
Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, powołując się na argumentację Starosty Świeckiego, zawartą w piśmie z dnia 30 października 2019 r., przedstawienie projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego, tj. 35 elektrowni wiatrowych zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, przy uwzględnieniu wymogów, jakie stawiają obowiązujące przepisy dla takiego projektu, byłoby fizycznie niemożliwe.
Należy zauważyć, że w projekcie budowlanym, w tomach odnoszących się do poszczególnych etapów inwestycji dołączono mapę poglądową – Plan sytuacyjny w skali 1:10 000 przedstawiającą obszar projektowanej inwestycji, tj. lokalizację wszystkich 35 elektrowni wiatrowych wchodzących w zakres etapów 1-7 (elektrownie wiatrowe EW1-EW35). Dołączono również mapę poglądową – Plan sytuacyjny w skali 1: 5 000 obrazującą lokalizację elektrowni wchodzących w zakres danego etapu. Projekty zagospodarowania terenu opracowano zaś dla poszczególnych elektrowni wiatrowych na mapach do celów projektowych w skali 1:1000.
Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., wymagania rozporządzenia dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego należy spełnić z zachowaniem przepisu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, uwzględniając w szczególności właściwości danego obiektu budowlanego, takie jak przeznaczenie, sposób użytkowania, usytuowanie, rozmiary, sposób i zakres oddziaływania na otoczenie i złożoność rozwiązań technicznych oraz rodzaj i specyfikę obiektu budowlanego. Stosownie do art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego, zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych. Zgodnie z § 10 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, o której mowa w § 8 ust. 1, w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność.
Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r., skalę map do celów projektowych należy dostosować do rodzaju i wielkości obiektu lub całego zamierzenia budowlanego, przy czym skala map zespołów obiektów budowlanych oraz terenów budownictwa przemysłowego nie może być mniejsza niż 1:1000. Stosownie zaś do § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu sporządzona na mapie, z uwzględnieniem § 7, powinna określać granice działki budowlanej lub terenu, usytuowanie, obrys i układ istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym urządzeń budowlanych z nimi związanych, z oznaczeniem wejść i wjazdów oraz liczby kondygnacji, charakterystycznych rzędnych, wymiarów i wzajemnych odległości obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych oraz ich przeznaczenia, w nawiązaniu do istniejącej zabudowy terenów sąsiednich, rodzaj i zasięg uciążliwości, zasięg obszaru ograniczonego użytkowania, układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic kolejowych, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile elementów tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary, a także oznaczenie przebiegu dróg pożarowych oraz dojść łączących wyjścia z obiektów budowlanych z drogą pożarową.
Podkreślenia zatem wymaga, że projekt zagospodarowania działki lub terenu sporządzany jest z uwzględnieniem specyfiki, charakteru i rozmiaru inwestycji, a skala mapy musi być dostosowana do rodzaju i wielkości obiektu lub całego zamierzenia budowlanego, a przy tym zapewniać czytelność projektu. Projekty zagospodarowania terenu zostały wykonane na mapach w skali 1:1000, a więc dostosowanej do wielkości każdego obiektu budowlanego i zapewniającej ich czytelność, zostały sporządzone przy tym przez uprawnionego geodetę oraz przyjęte do zasobu geodezyjno-kartograficznego.
Mając na względzie okoliczność, że sporne przedsięwzięcie zajmuje znaczny obszar, nie jest technicznie możliwe sporządzenie jednej mapy obejmującej projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., jak i wymogów w zakresie treści i skali mapy do celów projektowych wynikających z § 6 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. Znajdujące się w projekcie budowlanym mapy zawierające projekty zagospodarowania terenu były wystarczające do dokonania oceny zgodności inwestycji z obowiązującym prawem.
Stwierdzić zatem należy, że przedłożony projekt budowlany jest kompletny i brak było podstaw do jego uzupełniania.
Niezasadne jest przy tym stanowisko skarżącego kasacyjnie, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na nieaktualnej mapie. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r., projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej. Mapy zostały sporządzone przez uprawnionego geodetę oraz przyjęte do zasobu geodezyjno-kartograficznego w dniu 18 marca 2011 r. i uaktualnione przez geodetę w dniu 10 grudnia 2014 r. Brak było podstaw do twierdzenia, że mapy te są nieaktualne.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 32 p.p.s.a. i art. 15 k.p.a. Sąd I instancji powołał argumentację Starosty Świeckiego, zawartą w piśmie z dnia 30 października 2019 r., które zostało przedłożone przez inwestora i znajduje się w aktach sprawy (k. 325 akt sądowych). Pismo zostało złożone wraz z odpowiedzią inwestora na skargę wniesioną w niniejszej sprawie, a stanowiło załącznik do skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 6/18 na poparcie argumentacji inwestora dotyczącej m.in. braku możliwości przedstawienia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Wobec tego, że argumentacja w nim zawarta była trafna, została powołana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Powołanie argumentacji zawartej w ww. piśmie przez Sąd nie narusza żadnych przepisów prawa.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z uwagi na błędne wpisanie w sentencji zaskarżonego wyroku daty "11 czerwca 2019 r." jako daty wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. sprostowano wskazaną oczywistą omyłkę przez wpisanie prawidłowej daty wydania tej decyzji, tj. "11 czerwca 2018 r."