Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2021 r., VII SA/Wa 351/21, oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 28 grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych:
Decyzją z dnia 22 lipca 2020 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej PINB) z 27 maja 2020 r., którą po wznowieniu postępowania PINB uchylił decyzję własną z 11 stycznia 2016 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej P. oraz wewnętrznej linii zasilającej tę stację na działce nr [...] w M., gmina [...] i odmówił wydania ww. pozwolenia.
Postępowanie zostało wznowione z urzędu przez PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), gdyż decyzja PINB z 11 stycznia 2016 r. została wydana w związku z realizacją robót budowlanych w oparciu o decyzję Wojewody Pomorskiego z 13 kwietnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 19 listopada 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ww. inwestycji, które to decyzje zostały uchylone wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2016 r., II SA/Gd 361/15, od którego skargę kasacyjną NSA oddalił wyrokiem z 4 lipca 2018 r., II OSK 1959/16.
Pismem z 13 sierpnia 2020 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z 22 lipca 2020 r., zarzucając naruszenie art. 31zy¹ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej ustawa COVID) przez wydanie decyzji we wznowionym postępowaniu na podstawie przepisów regulujących udzielanie pozwolenia na użytkowanie, których na dzień orzekania z mocy prawa nie stosowało się, co – zdaniem skarżącej – rażąco naruszyło prawo.
Decyzją z 5 listopada 2020 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z 22 lipca 2020 r., uznając w szczególności, że art. 31zy¹ ustawy COVID nie miał w sprawie zastosowania.
Zaskarżoną decyzją z 28 grudnia 2020 r. GINB utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 5 listopada 2020 r. Podtrzymując wcześniejszą argumentację organ podkreślił, że nie można mówić o rażącym charakterze ewentualnego naruszenia prawa, wynikającego z odmiennej interpretacji dokonanej przez stronę.
Na tę decyzję T. Sp. z o.o. – do 12 lipca 2021 r. P. sp. z o.o. w W. – wniósł do WSA w Warszawie skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę.
Sąd stwierdził, że za niesporne uznać trzeba, że w przypadku podważenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę w toku kontroli sądowej tych rozstrzygnięć, brak jest podstawy umożliwiającej obowiązywanie wydanego dla inwestycji pozwolenia na użytkowanie, które jest decyzją zależną od pozwolenia na budowę. Bezpośredni związek tych decyzji nakazuje organowi nadzoru budowlanego wznowić postępowanie z uwagi na zaistnienie przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a następnie w sytuacji niepozostawania w obrocie prawnym pozwolenia na budowę – orzec o uchyleniu dotychczasowego pozwolenia na użytkowanie i odmowie jego wydania.
W opinii WSA, na sposób rozstrzygnięcia wniosku spółki o stwierdzenie nieważności decyzji WINB nie mogła mieć wpływu treść art. 31zy¹ ustawy COVID, a GINB prawidłowo rozważył w sprawie znaczenie normatywne tego przepisu uznając, że nie miał on zastosowania we wznowionym postępowaniu. Sąd wywiódł, iż w tym unormowaniu ustawodawca uregulował dwie kwestie. Po pierwsze – zdecydował, że inwestorzy w przypadkach opisanych w art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., a więc z wyłączeniem sytuacji, gdy w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 p.b., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie są zobowiązani do ubiegania się o wydanie pozwolenia na użytkowanie, gdyż wystarczające jest poprzestanie na zawiadomieniu o zakończeniu budowy.
Po drugie – uregulował sposób załatwienia wniosków w tym zakresie złożonych, przyjmując, że wnioskom o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, z którymi inwestorzy wystąpili przed dniem wejścia w życie ustawy, jeżeli organ nie wypowiedział się co do nich przez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nadać należy z mocy prawa charakter zawiadomień o zakończeniu budowy, względem których może zostać złożony sprzeciw. WSA stwierdził, że typ rozstrzygnięcia wydawanego przez organ w celu zakończenia wznowionego postępowania w przypadku, gdy stwierdzone jest istnienie podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., nie odpowiada żadnej ze wskazanych wyżej sytuacji nakazujących zastosowanie art. 31zy¹ ustawy COVID.
Odnosząc się do argumentacji spółki akcentującej znaczenie przedmiotowej stacji bazowej jako elementu infrastruktury telekomunikacyjnej w przeciwdziałaniu epidemii COVID-19 i wskazującej na skutki społeczno-gospodarcze kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia Sąd uznał, że argumentacja ta pozostaje bez związku z niniejszym postępowaniem w sytuacji, gdy GINB jako organ nadzoru nie stwierdził, by wydając decyzję z 22 lipca 2020 r. WINB dopuścił się naruszenia prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. Sp. z o.o. (dawniej P. sp. z o.o. w W.), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach -zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia w wyniku:
- 1. niedostrzeżenia niezastosowania przez organ prowadzący postępowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31zy1 ustawy COVID, poprzez zaakceptowanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa regulujących udzielanie pozwolenia na użytkowanie, których na dzień orzekania z mocy prawa nie stosowało się i wciąż nie stosuje się, co w sposób rażący naruszyło przepisy prawa i dotknęło postępowanie przed organami nadzoru budowlanego I i II instancji sankcją nieważności, a czego nie dostrzegł sąd I instancji;
- 2. niedostrzeżenia niezastosowania przez organ prowadzący postępowania art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu, a w szczególności pominięcie przedłożonych analiz wykazujących znaczenie stacji bazowej [...] dla przeciwdziałania epidemii COVID-19 oraz skutki społeczno-gospodarcze kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji;
- 3. niedostrzeżenia niezastosowania przez organ prowadzący postępowania art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej z jakich konkretnie przyczyn uznano, iż możliwe jest orzekanie na podstawie przepisów prawa, których stosowanie jest wyłączone z woli ustawodawcy, a nadto na jakiej podstawie kwestionuje się znaczenie sieci telekomunikacyjnej jako elementu przeciwdziałania epidemii COVID-19;
- 4. niedostrzeżenia niezastosowania przez organ prowadzący postępowania art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez GINB w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez zaakceptowanie decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych z rażącym naruszeniem prawa oraz odmowę konieczności uwzględnienia negatywnych skutków spoleczno-gospodarczych działania organów, z punktu widzenia znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej będącej przedmiotem uchylonego pozwolenia na użytkowanie;
oraz naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, to jest:
- 5. art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zw. z art. 31zy1 ustawy COVID poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż przepis ten stosuje się w ramach wznowionego postępowania, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19;
- 6. art. 2 ust. 2 w zw. z art. 11e ustawy COVID poprzez niewłaściwe uznanie, iż infrastruktura telekomunikacyjna, której element stanowi stacja bazowa [...], nie służy do wykonywania czynności z zakresu przeciwdziałania COVID-19, podczas gdy za pomocą ww. infrastruktury realizowanych jest szereg aktywności społeczno-gospodarczych, których w stanie epidemii nie da się realizować bez użycia środków komunikowania się na odległość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji, którą uchylono decyzję z dnia 11 stycznia 2016 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i wewnętrznej linii zasilającej tę stację. Do uchylenia decyzji z 11 stycznia 2016 r. o pozwoleniu na użytkowanie doszło z uwagi na fakt uprzedniego prawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie nie rozpatrywano zatem wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
Stosownie do art. 31zy¹ ust. 1 ustawy COVID, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. nie stosuje się, a wnioski o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, jeżeli nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, traktuje się jak zawiadomienie o zakończeniu budowy o którym mowa w art. 54 p.b.
W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, w przypadku wniosków, o których mowa w ust. 1, termin do zgłoszenia sprzeciwu w drodze decyzji liczy się od dnia wejścia w życie ustawy COVID.
Mając na względzie brzmienie art. 31zy¹ ustawy COVID stwierdzić należy, że dotyczy on innych kwestii niż rozstrzygane w niniejszej sprawie. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy istotne znaczenie ma to, że decyzją WINB z dnia 22 lipca 2020 r. utrzymano w mocy decyzję PINB z dnia 27 maja 2020 r., którą – po wznowieniu postępowania – na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. uchylono decyzję PINB z dnia 11 stycznia 2016 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej i wewnętrznej linii zasilającej tę stację, z uwagi na wskazany już wyżej fakt uprzedniego uchylenia przez sąd administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponownie w tym miejscu podkreślić trzeba, że w sprawie tej nie rozpatrywano wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.
Abstrahując od powyższego zgodzić się też należy ze stanowiskiem, że nie można mówić w realiach przedmiotowej sprawy o rażącym naruszeniu prawa już tylko z tego powodu, że nawet przy przyjęciu, że naruszenie takie miało miejsce, to nie jest ono oczywiste i wynika z przyjętej przez stronę wykładni przepisów prawa. W niniejszej sprawie jednak nie doszło do naruszenia – i to rażącego – wskazywanego przez stronę skarżącą kasacyjnie art. 31zy¹ ustawy COVID, bowiem – jak już wyżej zaznaczono – unormowanie to nie miało w sprawie tej zastosowania i dotyczyło innych zagadnień.
W sytuacji zaś, gdy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie doszło z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy miały takie okoliczności jak znaczenie stacji bazowej telefonii komórkowej dla przeciwdziałania epidemii COVID-19 oraz przywoływane przez stronę skarżącą kasacyjnie skutki społeczno-gospodarcze kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.
Mając powyższe na względzie za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.
Sąd I instancji nie naruszył bowiem art. 145 §1 pkt 1 lit. c) oraz § 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a., gdyż zasadnie uznał, że organ nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 31zy1 ustawy COVID, art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a., a także art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. art. 6, 7 i 8 k.p.a. WSA nie naruszył też art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b. w zw. z art. 31zy1 ustawy COVID oraz art. 2 ust. 2 w zw. z art. 11e ustawy COVID, ponieważ przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej kwestionowanego przez stronę rozstrzygnięcia i nie miały w przedmiotowej sprawie zastosowania. W tych okolicznościach oddalenie skargi przez Sąd I instancji było uzasadnione.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.