Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 540/22, rozpoznając skargę A.L. uchylił decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r., nr [...], oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie budowy budowli ziemnej – nasypu ziemnego, na działce nr [...] w miejscowości G. w gminie E., bez wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego.
Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 10 grudnia 2020 r., w następstwie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2020 r., w toku których stwierdzono, że na działce nr [...] wykonano roboty ziemne polegające na przesunięciu mas ziemi i utworzeniu nasypu o długości 20 m, szerokości 4,5 m i wysokości 0,50 m ponad istniejący teren. Jak ustalono, nasyp został wykonany w celu ułatwienia dojścia do jeziora [...]. Prace były prowadzone od października 2020 r. i polegały na wybraniu ziemi z sąsiedniej działki nr [...] przy użyciu dwóch koparko-ładowarek i przetransportowaniu mas ziemnych na teren działki nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. stwierdził, że wykonany nasyp ziemny stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem jest widoczny, posiada kubaturę i stanowi całość techniczno- użytkową o określonej konstrukcji i funkcji.
W konsekwencji, postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., organ pierwszej instancji wstrzymał prowadzenie robót przy budowie budowli ziemnej. W dniu [...] kwietnia 2021 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Powiatowy Inspektor błędnie zakwalifikował wykonane roboty jako budowlę ziemną i przedwcześnie wdrożył procedurę legalizacyjną. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone działania stanowiły bowiem utwardzenie terenu związane z wykonaniem robót budowlanych i nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego.
Organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, że przeprowadzone w sprawie przesłuchania stron i świadków nie wniosły nic nowego do prowadzonego postępowania, strony mają sprzeczne stanowiska i pozostają w konflikcie, a organ nie jest w stanie rozstrzygnąć sporów zwaśnionych stron. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wykonane prace nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego, co uzasadniało umorzenie prowadzonego postępowania.
Organ odwoławczy utrzymując w mocy omówione wyżej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji stwierdził, że przeprowadzone prace stanowią utwardzenie terenu, niezwiązane z wykonaniem robót budowlanych i nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się przy tym na art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wskazując, że nie stanowią robót budowlanych takie roboty, których efektem nie jest trwałe związanie części składowych formowanego nasypu (utwardzenia) lub też efekt tych prac nie stanowi pewnej całości techniczno-użytkowej o określonej konstrukcji i funkcji. Niemożliwym jest uznanie za budowlę ziemną każdego przesunięcia i rozplantowania warstwy ziemi, zwłaszcza przesunięcia niepowodującego powstania widocznej budowli. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zaś bezsprzecznie, że inwestorzy wykonali niwelację terenu na działce nr [...] oraz utwardzenie terenu na fragmencie działki, nie używając przy tym żadnych wyrobów budowlanych.
W konsekwencji wykonane prace w świetle obowiązujących przepisów (art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego) nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wykonanie utwardzenia niezwiązanego z wykonaniem robót budowlanych nie podlega regulacjom Prawa budowlanego. Skoro bowiem w wyniku robót nie powstał obiekt budowlany to nie można w sprawie mówić o budowie czy robotach budowlanych, bowiem pojęcia te dotyczą tylko obiektów budowlanych.
Sąd pierwszej instancji uchylając decyzje organów obu instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy stanowisko organów, według którego wykonany nasyp ziemny nie stanowi budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, było nieuzasadnione. Wyjaśniając, że przez budowlę ziemną w orzecznictwie rozumie się budowlę o charakterze kubaturowym, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia, widoczną i obiektywnie istniejącą, spełniającą określoną funkcję i stanowiącą całość techniczno-użytkową, Sąd pierwszej instancji wskazał, iż bez wątpienia, za taką budowlę uznać należy obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania, do którego powstania konieczne były roboty budowlane polegające na zgromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych w celu utworzenia nasypu. W przedmiotowej sprawie przesunięte zostały duże warstwy ziemi, co wynika z załączonych zdjęć, w wyniku czego utworzono nasyp o wysokości 0,50 m stanowiący całość techniczno-użytkową pełniącą funkcję dojścia do jeziora. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy niezasadnie umorzyły postępowanie w przedmiocie budowli ziemnej, bowiem sprawa powinna ona zostać rozpatrzona merytorycznie.
W skardze kasacyjnej Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) w zw. z art. 1, art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne uznanie przez Sąd, że przesunięcie warstwy ziemi doprowadziło do powstania budowli, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika, iż wykonując przedmiotowe prace ziemne (niwelacja terenu) nie użyto wyrobów budowlanych, co zgodnie z legalną definicją określoną w art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego uniemożliwia zakwalifikowanie niwelacji jako obiektu budowlanego, a co za tym idzie również jako budowli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, albowiem dokonał on kwalifikacji, do której wymagana jest wiedza specjalistyczna.
W oparciu o tak sformułowany zarzut zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenia skargi A.L. na decyzję Warmińsko- Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2022 r., a także wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się również rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie mogły w niniejszej sprawie być podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku, a skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
Pomimo wskazania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i sformułowania zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, ich treść świadczy o tym, że intencją skarżącego kasacyjnie jest podważenie zasadności uwzględnienia skargi i uchylenia przez Sąd pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalności powstania budowli ziemnej na działce nr [...] w miejscowości G. z tego względu, że niewłaściwie zastosowano przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, tj. art. 1 i art. 3 ust. 1 Prawa budowlanego.
Skarżący kwestionuje bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w wyniku przeprowadzonych robót powstała budowla ziemna stanowiąca obiekt budowlany, co uzasadniało zastosowanie przepisów Prawa budowlanego i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organy administracyjne i tym samym nie wystąpiły przesłanki stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania.
Zarzut nieprawidłowego uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji zamiast jej oddalenia jest jedynym postawionym w skardze kasacyjnej zarzutem naruszenia prawa procesowego. Nie postawiono natomiast żadnych innych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które podważyłyby ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą zastosowania prawa materialnego.
W istocie stan faktyczny sprawy administracyjnej nie był przedmiotem kontrowersji w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz w kontrolowanym przez Sąd pierwszej instancji postępowaniu administracyjnym. Stan faktyczny sprawy został ustalony na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego, w tym na podstawie wyników kontroli z 27 listopada 2020 r. oraz oględzin z 29 stycznia 2021 r., z których wynika, że na działce nr [...] wykonano nasyp w kierunku jeziora o długości 20 m, szerokości 4,5 m i wysokości 0,5 m ponad istniejący teren, nawożąc ziemię z działki sąsiedniej przy użyciu ciężkiego sprzętu. Nasyp ten miał pełnić funkcję grobli komunikacyjnej umożliwiającej dostęp do jeziora.
Powyższe ustalenia stały się dla organu I instancji bezpośrednim asumptem do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych ze względu na stwierdzenie w trakcie bezpośrednich oględzin miejsca inwestycji, że wykonany nasyp jest obiektem widocznym, posiada kubaturę i stanowi całość techniczno – użytkową o określonej konstrukcji i funkcji. W toku dalszego postępowania, po uchyleniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przez organ II instancji, nie poczyniono żadnych innych ustaleń faktycznych w terenie, które podważyłyby ocenę sformułowaną w postanowieniu o wstrzymaniu. Umorzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji i utrzymanie tego orzeczenia w mocy przez organ odwoławczy oparto zaś na stwierdzeniu, że wyniki sprzecznych wyjaśnień udzielanych przez skonfliktowanych współwłaścicieli działki nr [...] odnośnie charakteru robót wykonanych na tej działce nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że obiekt wykonany na działce nr [...] w G., stanowi budowlę ziemną w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym rodzaj obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i do którego zastosowanie winny znaleźć przepisy Prawa budowlanego (art. 1).
Ocena Sądu a quo nie narusza granic kompetencji sądu administracyjnego wyznaczonych stosownie do art. 1 i art. 2 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.). W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że do kwalifikacji prawej przedmiotowego nasypu w świetle art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, niezbędna jest wiedza specjalistyczna, której nie posiada Sąd. Wykładania prawa materialnego oraz subsumpcja stanu faktycznego jest w istocie zadaniem własnym Sądu i nie może wchodzić w zakres wiedzy specjalistycznej.
Organy obu instancji błędnie uznały, że ustalone okoliczności faktyczne nie wypełniają hipotetycznego stanu faktycznego przewidzianego w normach prawnych wynikających z art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego, w konsekwencji dochodząc do nieprawidłowego wniosku, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania uzasadniającą jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.
Przy braku definicji legalnej pojęcia "budowli ziemnej" w orzecznictwie wypracowano stanowisko uznające za budowlę ziemną takie wytwory ludzkiej działalności, nie będące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały z ziemi lub podobnego materiału jako podstawowego lub wyłącznego tworzywa, o charakterze kubaturowym, widoczne i obiektywnie istniejące, spełniające określoną rolę i stanowiące całość techniczno – użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (zob. wyroki NSA z 20 listopada 2003 r., II OSK 1828/00, z 22 marca 2022 r., II OSK 942/21). Jako przykład budowli ziemnych w powyższym rozumieniu w orzecznictwie podano: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (zob. wyrok NSA z 2 marca 2021 r., II OSK 3344/20 oraz przywołane tam orzecznictwo).
Z tego wynika, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym, obiektywnie sprawdzalnym celu, których efekt ma wymiar kubaturowy i stanowi pewną nową wartość funkcjonalno- użytkową (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu), stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". Wymóg wzniesienia z użyciem wyrobów budowlanych nie może być bowiem rozumiany w oderwaniu od rodzaju budowli, wymienionych wprost w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W przypadku budowli ziemnych, których wyłącznym bądź zasadniczym budulcem jest ziemia, za ich kwalifikacją jako obiektów budowlanych przemawia przede wszystkim fakt, że stanowią one całość techniczno – użytkową służącą określonym celom a nie to, z czego są wykonane.
Jeśli wyłącznym materiałem użytym do powstania budowli jest ziemia, to przy kwalifikacji wykonanego obiektu jako budowli należało ocenić sposób wykonanych robót oraz ostateczny ich efekt w aspekcie trwałości, samodzielności i użyteczności.
W niniejszej sprawie nie ma natomiast wątpliwości, że zasadniczym budulcem zrealizowanej na działce nr [...] budowli jest właśnie ziemia. Z ujawnionych okoliczności wynika, że część współwłaścicieli działki wykonała na niej, przy użyciu ciężkiego sprzętu, roboty polegające na nawiezieniu mas ziemi pochodzących z innej działki i ich użyciu do uformowania na działce nr [...], podwyższonego względem terenu działki, nasypu ziemnego o kształcie i przebiegu świadczącym o jego funkcji jako grobli komunikacyjnej umożliwiającej dostęp przez tą działkę do brzegów jeziora. Taki wytwór ludzkiej działalności w postaci nasypu ziemnego, o wyodrębnionym z przestrzeni kształcie, określonej konstrukcji i funkcji komunikacyjnej należało zakwalifikować jako budowlę ziemną, podlegającą przepisom Prawa budowlanego. Wykonanych robót nie można było uznać, zgodnie z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, za niwelację, utwardzenie czy podwyższenie terenu, pozostające poza zakresem regulacji Prawa budowlanego, ze względu na to, że doprowadziły one do powstania obiektu stanowiącego wyodrębnioną przestrzennie całość użytkowo – funkcjonalną o konkretnej funkcji, mającą zwiększyć użyteczność działki.
Wskazać przy tym należy, że wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko jest wewnętrznie sprzeczne, gdyż skarżący stwierdzając, że wykonana na działce niwelacja terenu i jego utwardzenie nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego i na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, jednocześnie wskazał, że prace te niezwiązane z wykonaniem robót budowlanych (w rozumieniu ustawy) nie podlegają regulacjom Prawa budowlanego w ogóle.
Prawidłowość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny stanowiska zajętego przez orzekające organy potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna. O zamiarze wykonania obiektu budowlanego o określonej funkcji komunikacyjnej, umożliwiającego dostęp do jeziora, świadczy, zalegająca w aktach sprawy, uchwała 5/7 części współwłaścicieli działki nr [...] z 10 października 2020 r., w której wyraźnie stwierdzono, że "część działki [...] granicząca z jeziorem jest zabagniona i zakrzaczona, co uniemożliwia zgodne ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem korzystanie z tej nieruchomości; aktualny stan nieruchomości ogranicza albo uniemożliwia każdorazowe bezpieczne dojście do jeziora. Na wysokości działki nr [...] znajduje się w odległości kilku metrów od brzegu zatopiona w jeziorze metalowa platforma stanowiąca zagrożenie dla osób korzystających z jeziora.
Platforma ta wymaga przesunięcia dla zapewnienia bezpiecznego korzystania z jeziora tak dla ludzi jak i sprzętu pływającego". W uchwale tej wskazano wyraźnie zakres robót: odkrzaczanie działki, usypanie na terenie działki ziemnej grobli utwardzającej część działki umożliwiającej dojście do jeziora oraz bezpiecznego dojazdu w celu wydobycia i usunięcia zatopionej platformy. Planowane usytuowanie i przebieg grobli został uwidoczniony wyraźnie na mapie załączonej do uchwały. Powyższe stanowisko potwierdzają spójne wyjaśnienia zarówno skarżącego A.L., współwłaściciela przeciwnego budowie grobli ziemnej, jak i jednego z inwestorów współwłaściciela Z.B., z których wynika, że nawieziony materiał ziemny miał posłużyć do usypania grobli ziemnej dla celów komunikacyjnych.
Ujawnione i bezsporne okoliczności faktyczne uzasadniały kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako budowli ziemnej, wyodrębnionej przestrzennie, stanowiącej całość użytkowo – funkcjonalną o określonej funkcji komunikacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organy nadzoru budowlanego dokonały nieprawidłowej kwalifikacji wykonanego obiektu budowlanego, naruszającej art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowlanego i w konsekwencji bezpodstawnie umorzyły postępowanie w sprawie budowli wykonanej na działce nr [...].
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość w tym rozumieniu jest stanem, w którym ze względu na brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego (podmiotowych lub przedmiotowych), nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej załatwienie co do istoty. W niniejszej sprawie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż przedmiot – obiekt budowlany w postaci nasypu ziemnego o funkcji komunikacyjnej, istnieje i należy wyśnić, czy roboty budowlane z nim związane zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania w takiej sytuacji narusza art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego za niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisów tego pisma, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.