Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1144/11, oddalił skargę J.S. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.) oraz art. 20 § 1 pkt 4, art. 27a § 1, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 4 i 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.), Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2010 r. (Dz.Urz. GUS Nr 11, poz. 74), nałożył na J.S. grzywnę w wysokości 32.040,16 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2010 r., t.j.: wykonania rozbiórki budynku gospodarczego, położonego na działkach 1, 2, 3 w C., gmina Jerzmanowice - Przeginia, zakreślając termin 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że mając do wyboru nałożenie grzywny w celu przymuszenia lub orzeczenie o wykonaniu zastępczym rozbiórki na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego, w pierwszej kolejności wybrał nałożenie grzywny, ponieważ daje to szansę wykonania rozbiórki przez zobowiązanego po niższych kosztach niż w drodze orzeczonego wykonania zastępczego. Organ wyjaśnił też sposób w jaki obliczył wysokość grzywny, na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji uznając, że nie narusza ono prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy wskazał, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec J.S. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2010 r. ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją MWINB z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...]. Celowi temu służą środki egzekucyjne, do których zalicza się grzywnę w celu przymuszenia. Ustosunkowując się natomiast do uwag skarżącego odnośnie złożenia przez niego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2004 r. wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, oraz skargi do WSA w Krakowie na postanowienie MWINB z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego, organ wyjaśnił, że powyższe okoliczności nie mają wpływu na bieg prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania egzekucyjnego oraz zastosowany wobec zobowiązanego środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem organu samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności egzekwowanej decyzji czy też wniosku o wstrzymanie jej wykonania nie stanowi podstawy do wstrzymania czy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, a tym samym brak jest podstaw do zaniechania prowadzenia tego postępowania. Dopiero wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego lub wstrzymanie jej wykonania powoduje konieczność odpowiednio umorzenia lub zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja, z której wynika egzekwowany obowiązek nie może być przedmiotem badania w toku postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J.S. podkreślając, że złożony przez niego wniosek o stwierdzenie nieważności egzekwowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. uzasadnia wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, bowiem nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 23 § 6 w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez ich niezastosowanie, a naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargę oddalił. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak też postanowienia organu pierwszej instancji Sąd uznał, że postanowienia te nie naruszają prawa.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, że organ egzekucyjny powinien był wstrzymać, na podstawie art. 23 § 6 w związku z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wykonanie decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2004 r., ponieważ skarżący w dniu 30 sierpnia 2010 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, uznał go za nieuzasadniony. W ocenie Sądu samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie daje podstaw do uznania szczególnie uzasadnionego przypadku wstrzymania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym a jej wykonanie nie zostało wstrzymane, tym samym nałożony na skarżącego obowiązek nadal istnieje i do momentu ewentualnego ostatecznego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego skarżący ma obowiązek wykonania tej decyzji, a organ egzekucyjny prowadzenia nadal egzekucji. Sąd wskazał, że art. 56 § 1 pkt 1 ww. ustawy określa przesłanki do zawieszenia postępowania, m.in. z powodu wstrzymania wykonania obowiązku. Skoro jednak organ egzekucyjny nie wydał postanowienia o wstrzymaniu wykonania obowiązku, to zdaniem Sądu brak jest podstaw do uznania naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 § 6 w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Sąd pierwszej instancji zwrócił również uwagę na istotną okoliczność odnoszącą się do uprawnienia organu egzekucyjnego, wynikającą z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a polegającą na tym, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tej sytuacji organ egzekucyjny w przedmiotowym postępowaniu o nałożeniu grzywny na zobowiązanego nie może badać zasadności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2004 r. Tym samym za niezasadny uznał Sąd zarzut co do nieodwracalnej szkody jaką poniósłby skarżący w przypadku rozbiórki budynku gospodarczego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do jego niezastosowania, a także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3, art. 113 § 1, art. 125 § 1 pkt 1, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", poprzez ich niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie tego Sądu z dnia [...] września 2011 r. oddalające wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Przy czym z postanowienia tego wynika, że Sąd nie rozpoznał wniosku wskazanego w pkt 2 skargi, dotyczącego żądania wstrzymania wykonania decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. W tej sytuacji zdaniem skarżącego, oddalenie zaskarżonym wyrokiem skargi nie spowodowało bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. Wniosek ten jest zatem cały czas aktualny i nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy przed prawomocnym zakończeniem postępowania wszczętego tym wnioskiem.
Ponadto skarżący wskazał, że w toku postępowania zarzucał nieważność decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], a zatem w jego ocenie Sąd powinien na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. samodzielnie rozstrzygnąć ten zarzut, bądź też na mocy art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Niezastosowanie powyższych przepisów przez Sąd doprowadziło do ich naruszenia. Dalej skarżący wskazał, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności egzekwowanej decyzji, daje podstawy do uznania szczególnie uzasadnionego przypadku wstrzymania obowiązku nałożonego tą decyzją. Brak bowiem wstrzymania tego obowiązku prowadzi do powstania nieodwracalnego skutku w postaci przymusowej rozbiórki budynku gospodarczego, będącego przedmiotem egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącego Sąd dopuścił się również naruszenia prawa materialnego – art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Sąd przyjął bowiem, że użyte w powyższym przepisie słowa: "z zastrzeżeniem § 5" oznaczają, że ograniczenie wysokości grzywny do 10.000 zł nie dotyczy grzywny, o której mowa w § 5. W ocenie skarżącego taka interpretacja jest niewłaściwa, gdyż przez użycie wskazanych słów przepis ten odwołuje się tylko do sposobu wyliczenia wysokości grzywny, a nie określa obowiązku jej wymierzenia w tej wysokości. Błędna interpretacja doprowadziła zatem do zaakceptowania przez Sąd nieprawidłowo wymierzonej przez organ grzywny w kwocie 32.040,16 zł zamiast 10.000 zł.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 § 3 i art. 113 § 1 P.p.s.a. sprowadzający się do rozpoznania skargi na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie WSA w Krakowie z dnia 30 września 2011 r. oddalającego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem należy, że stosownie do treści art. 61 § 6 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Tym samym instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w trybie art. 61 § 3 P.p.s.a., nie może służyć tamowaniu biegu postępowania w sprawie i opóźnianiu wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Wniesienie zatem zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu lub czynności, nie powoduje wstrzymania rozpoznania skargi na ten akt lub czynność. Podkreślić również należy, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 155/12 umorzył postępowanie zażaleniowe, podnosząc, że z powodu wydania zaskarżonego wyroku kończącego postępowanie w pierwszej instancji, kwestia dotycząca rozstrzygnięcia wstrzymania wykonania aktu poprzedzającego skarżone postanowienie stała się bezprzedmiotowa. W przedstawionych okolicznościach sprawy błędne jest stanowisko skarżącego, że aktualny pozostaje jego wniosek zawarty w skardze o wstrzymanie wykonania decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...]. Złożony bowiem w sprawie wniosek traci rację bytu w momencie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Postępowanie w sprawie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności ma charakter wpadkowy, zaś jego byt prawny kończy się z chwilą wydania wyroku w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Prowadzenie zatem postępowania w tym zakresie - po wydaniu w sprawie orzeczenia w pierwszej instancji - jest bezprzedmiotowe, gdyż nie wywołałoby żadnych skutków prawnych.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 134 i art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji, pomimo złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], podkreślić należy, że rozpoznawana przez Sąd sprawa dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący nie wykonał dobrowolnie obowiązku, określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] maja 2010 r., t.j.: wykonania rozbiórki budynku gospodarczego. Obowiązek ten wynikał z decyzji PINB w Krakowie z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją MWINB w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r., co do której skarga zobowiązanego została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 374/09. Tym samym obowiązek określony decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] jest nadal aktualny. Słusznie zatem zauważył Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji decyduje o tym, że organ egzekucyjny w przedmiotowym postępowaniu o nałożeniu grzywny na zobowiązanego nie jest uprawniony do badania zasadności egzekwowanego obowiązku. W tej sytuacji także zarzut, że zobowiązany złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakładającej na niego obowiązek będący przedmiotem egzekucji administracyjnej nie ma znaczenia dla postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym z uwagi na przedmiot rozpoznawanej sprawy sąd administracyjny kontrolujący działalność organu pod względem zgodności z prawem i rozstrzygający w granicach danej sprawy nie był również uprawniony do kontroli decyzji określającej obowiązek egzekucyjny.
W niniejszej sprawie brak było również podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej podstawę do wydania tytułu wykonawczego. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego (...). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uruchomienie przez zobowiązanego nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2001 r., sygn. akt III SA 47/00). Prowadzenie zatem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zagadnieniem, które uniemożliwia prowadzenie egzekucji administracyjnej, albowiem była ona prowadzona w oparciu o obowiązek wynikający z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, której bytu prawnego nie zmienił sam fakt wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym.
Za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Podkreślić należy, że z brzmienia art. 119 § 1 powyższej ustawy wynika, że wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego lecz jest obligatoryjne. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Kwotowe granice grzywny w celu przymuszenia nakładanej przez organ egzekucyjny zostały określone w art. 121 § 2 – 5 powołanej powyżej ustawy, gdzie wskazano wyłącznie maksymalną wysokość grzywny. W przypadku osób fizycznych każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać z zasady (z zastrzeżeniem wyjątku wynikającego z art. 121 § 5) kwoty 10.000 zł, a grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł (art. 121 § 2 i 3). W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi podstawę do ustalenia grzywny w celu wykonania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, ustanawiając zasadę, że grzywna ta jest jednorazowa. Przepisem szczególnym w stosunku do § 4 jest § 5 tego artykułu, który odnosi się do sposobu obliczania jednorazowej grzywny i znajduje zastosowanie jedynie do "obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części". Użycie zatem w art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyrażenia "z zastrzeżeniem § 5" oznacza, że ograniczenie wysokości grzywny do 10.000 zł nie dotyczy grzywny, o której mowa w § 5 tego przepisu. Podkreślić także należy, że grzywna ustalana w trybie art. 121 § 5 wymienionej ustawy charakteryzuje się nie tylko tym, że jest jednorazowa, ale i tym, iż ma ustalaną w sposób sztywny, niepoddającą się miarkowaniu wysokość, w przeciwieństwie do grzywien przymuszających do wykonania innych obowiązków. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] nakazano rozbiórkę będącego w budowie budynku gospodarczego skarżącego, nie ulega zatem wątpliwości, że obowiązek ten dotyczy rozbiórki budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie innych obiektów budowlanych. A zatem organ zasadnie zastosował art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie jak domagał się skarżący § 2 tego przepisu. Ponadto jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji postanowienie o nałożeniu grzywny odpowiada również warunkom wymienionym w art. 122 § 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Podkreślić przy tym należy, że oceniając wysokość wymierzanej w powyższym trybie grzywny w istocie brak jest podstaw do uwzględnienia sytuacji finansowej i majątkowej zobowiązanego. Takiego wymogu nie stanowi bowiem żaden przepis prawa. Stąd sytuacja ta słusznie nie była badana tak przez organy jak i Sąd pierwszej instancji. W powyższym świetle uznać należało, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.