Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1678/20, oddalił sprzeciw G. M. i M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.
Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], na podstawie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 31 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), odmówił zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i dwóch budynków gospodarczych, zlokalizowanych na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...], położonej w S. przy ul. D. [...].
Uzasadniając swoją decyzję Starosta podkreślił, że w toku postępowania nie zostało wykluczone zamieszczenie ww. obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Potwierdził to [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśniając, że budynek (willa letniskowa) znajdujący się przy ul. D. [...] jest ujęty w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ I instancji wskazał, że w toku postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie rozbiórki, w terminie 8 tygodni od dnia otrzymania postanowienia, m.in. do przedłożenia uzgodnienia z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków wymaganego dla obiektu wpisanego do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Wnioskodawca otrzymał postanowienie w dniu [...] marca 2020 r., zatem termin wyznaczony na usunięcie nieprawidłowości upływał z dniem 18 maja 2020 r. Bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na usunięcie nieprawidłowości, skutkował tym, iż organ, zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zobligowany był wydać decyzję odmowną.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyły G. M. i M. P. Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania strony, uchylił powyższą decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że Starosta nie zapewnił prawidłowego toku prowadzonego postępowania w sprawie, poprzez brak zagwarantowania stronom czynnego udziału w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. W szczególności, po uzupełnieniu braków przez pełnomocnika inwestorów, Starosta nie zawiadomił stron postępowania o zgromadzeniu nowego materiału dowodowego. W zaskarżonej decyzji - zarówno w treści, jak i w wykazie osób otrzymujących decyzję - nie ma bowiem wskazania jednej ze stron, tj. H. M., właścicielki nieruchomości sąsiedniej. W aktach organu pierwszej instancji nie ma również zwrotnego potwierdzenia odbioru zaskarżonej decyzji przez H. M. W ocenie Wojewody, z uwagi na bliską lokalizację budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki w stosunku do działki sąsiedniej nr [...], właściciel tej działki powinien być uwzględniony jako strona postępowania przed organem pierwszej instancji.
Odnosząc się do kwestii uzgodnienia przedmiotowej rozbiórki z właściwym konserwatorem zabytków, organ odwoławczy wskazał, że działka inwestycyjna objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Podał, że zgodnie z § 48 ww. miejscowego planu, willa przy ul. D. [...] w S. wpisana jest do ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zgodnie natomiast z § 49 pkt 1 i 2 miejscowego planu w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru ustala się obowiązek uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie wszelkich prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych oraz wykonanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Inwestorzy nie uzupełnili nieprawidłowości we wskazanym zakresie. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 39 Prawa budowlanego, natomiast obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego wynika wprost z § 48 i 49 miejscowego planu.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji Wojewody wniosły G. M. i M. Skarżące podniosły, że niezasadny jest pogląd przedstawiony w zaskarżonym rozstrzygnięciu o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. W ich ocenie, nie znajduje podstaw zarzut organu wojewódzkiego o zaniechaniu skierowania decyzji do właścicielki działki nr ewid. [...] ze względu na bliską lokalizację jednego z budynków gospodarczych od granicy z tą działką. Budynek gospodarczy jest prostą, niewielką konstrukcją, a jego rozbiórka zgodnie ze złożonym wnioskiem nie wpłynie negatywnie na sąsiednie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, obecne usytuowanie tych budynków wpływa negatywnie na wrażenia estetyczne dla właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Co więcej, z uwagi na charakter niniejszego postępowania nie ma powodu, aby właścicielka działki nr ewid. [...] była stroną postępowania, skoro ewentualna decyzja zezwalająca na rozbiórkę nie wpłynie w żaden sposób na możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej. Odnosząc się do kwestii ochrony konserwatorskiej, skarżące wskazały, że przepis § 49 miejscowego planu, na który powołał się Wojewoda nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie nie jest wpisany do rejestru. Podkreśliły, że mogło umknąć organowi wojewódzkiemu, że w odniesieniu do obiektów objętych ewidencją Konserwatora Zabytków plan ustala obowiązek uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (§ 50 miejscowego planu). Strona stwierdziła także, że w jej ocenie, niedopuszczalne jest ustanawianie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czyli akcie prawa miejscowego, obowiązków sprzecznych z zakresem obowiązków określonym w ustawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw wskazał na wstępie, że w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny sprawy na podstawie sprzeciwu, dokonana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga, tak jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami środka zaskarżenia oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeciwnie, ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób sąd ma ustalić, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W przypadku sprzeciwu, wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza wprost o szczegółowych uprawnieniach lub obowiązkach stron (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17).
Po rozpoznaniu stanowiska organu drugiej instancji, a także zarzutów skarżących wyrażonych w sprzeciwie, Sąd uznał, iż sprzeciw jest niezasadny. Zdaniem Sądu, w postępowaniu prowadzonym przez Starostę doszło do naruszenia przepisów postępowania, poprzez nieskierowanie decyzji organu pierwszej instancji do osoby, której niewątpliwie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu, a mianowicie do właścicielki nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną. Z akt sprawy wynika niezbicie, że decyzja Starosty w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych istniejących na działce nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. D. [...] nie została doręczona właścicielce nieruchomości sąsiedniej. Przede wszystkim jednak organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji po uzyskaniu jasnego stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie skierował do wszystkich stron postępowania, tj. zarówno skarżących reprezentowanych przez profesjonalnego pełnomocnika, jak i właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, zawiadomienia sporządzonego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. o zgromadzeniu całości materiału dowodowego, a jednocześnie o prawie stron postępowania do zapoznania się z materiałami dowodowymi oraz do przedstawienia uwag i wniosków z nimi związanych.
Wskazane zaniechanie stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wynika bezpośrednio z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 31 Prawa budowlanego i w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. Niespełnienie tego obowiązku stanowi podstawę uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ale także m.in. podstawę ewentualnego wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd stwierdził także, że z uwagi na formalny charakter prowadzonego postępowania, ograniczający się wyłącznie do stwierdzenia, czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, nie badał prawidłowości stanowiska organów architektoniczno-budowlanych w zakresie obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.). Kwestia ta, w jego ocenie, powinna być rozstrzygnięta bezpośrednio przez Starostę, jako organ właściwy w sprawie o pozwolenie na rozbiórkę.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), sprzeciw oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły G. M. i M. P. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżące zarzuciły, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 oraz art. 138 § 2a k.p.a., poprzez wyłączenie z zakresu rozpoznania sprawy wskazań poczynionych w zaskarżonej decyzji organu administracyjnego odnośnie tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wytycznych w zakresie wykładni przepisów;
- 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione ograniczenie rozpoznania sprawy i pominięcie dokonania kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, co było powodem do wydania orzeczenia kasacyjnego przez organ administracyjny;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji pomimo błędnie dokonanej wykładni prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
W myśl postanowień art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie zaś do art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę podziela stanowisko wyrażone w wyrokach tego Sądu z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 i z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. W ocenie Sądu w składzie obecnie orzekającym, słusznie zauważa się, iż sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji.
Podnieść także należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19; z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20).
W niniejszym przypadku dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę niewątpliwe istotnym jest wyjaśnienie, czy inwestor winien legitymować się uzgodnieniem konserwatorskim na przeprowadzenie zaplanowanych prac (jak wskazano w skardze kasacyjnej – konieczność dokonania uzgodnienia odwołujące zakwestionowały), a także trybu, w jakim ewentualnie powinno ono zostać dokonane. Skoro zatem organ odwoławczy w swojej decyzji kasacyjnej odniósł się do powyższej kwestii, powinna być ona także przedmiotem rozważań Sądu Wojewódzkiego w świetle art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a.
W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 i art. 138 § 2a k.p.a., a także art. 134 § 1 w zw. z art. 64e p.p.s.a. Powyższe zaś skutkuje koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Rozstrzygnięcie to jest wynikiem poszanowania zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji winien dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem powyższych rozważań, w tym stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zakresu i sposobu badania legalności decyzji kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny jednocześnie uznał, iż jest zwolniony z rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a., z uwagi, iż zajęcie stanowiska w zakresie błędnej wykładni prawa materialnego, zanim nie wypowie się Sąd I instancji, jawi się jako przedwczesne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.