Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 215/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Częstochowie z dnia 10 grudnia 2020 r., nr SKO.4103.140.2020, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z dnia 9 września 2020 r., nr 551, o ustaleniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia w budynku handlowo-usługowym na potrzeby prowadzenia działalności związanej z rozlewaniem i butelkowaniem wody destylowanej, przewidzianego do realizacji na terenie działek ewidencyjnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni 9570 m2, położonych w Częstochowie przy ul. [...].
Sąd I instancji zgodził się z organami administracji, że określenie sposobu zagospodarowania jednego pomieszczenia w budynku, co nastąpi bez wykonywania robót budowlanych na zewnątrz oraz gdy nie nastąpią zmiany w zakresie zagospodarowania działki, to nie wymaga dokonywania analizy w zakresie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak wyżej wspomniano, w takim przypadku żaden z powyższych parametrów nie ulegnie zmianie. W rozpatrywanym przypadku konieczne było zaś dokonanie analizy co do kontynuacji funkcji.
W ocenie Sądu, zasadne jest przyjęcie, że butelkowanie wody (na zlecenie innego podmiotu i z dostarczanej przez niego wody) nie może zostać uznane za działalność o charakterze produkcyjnym. Nie następuje tu bowiem wytworzenie nowego produktu tylko jego konfekcjonowanie. Co istotne, funkcja usługowa na nieruchomości inwestora dotychczas występuje. Jest to bowiem funkcja handlowo-usługowo-magazynowa. Trudno w zakresie funkcji (poza kwestią oddziaływania na otoczenie) odróżniać funkcję usługową związaną z konfekcjonowaniem jelit od, de facto, konfekcjonowania wody destylowanej.
Niezależnie od powyższego, zasadnie organy administracji przyjęły, że na obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa i dotyczy to nieruchomości skarżących. Z analizy dokumentacji fotograficznej, a nawet uzasadnienia skargi wynika, że tuż obok prowadzą oni działalność transportową. Podniesione w skardze twierdzenia, iż nie jest ona obecnie wykonywana, dla rozstrzygnięcia nie mają żadnego znaczenia. Przeczy zresztą tym twierdzeniom dokumentacja fotograficzna przedstawiona przez inwestora. Sąd uznał więc zarzuty skargi "zwykłej" za niezasadne. Postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób prawidłowy. Organ administracji zebrał i rozpatrzył w sposób wystarczający cały materiał dowodowy. Znalazło to odzwierciedlenie w uzasadnieniach zapadłych decyzji. Okoliczność, że organy "pominęły" argumenty skarżących nie uzasadnia twierdzenia, ze decyzje dotknięte są wadą. Zarówno Prezydent Miasta Częstochowy, jak i SKO odniosły się do twierdzeń skarżących. Uznały je jednak za nieprzekonujące lub nie mające znaczenia dla sprawy. Odniesienie to zostało uwidocznione w uzasadnieniu podjętych w sprawie decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła M. K., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie ww. decyzji SKO w całości i zobowiązanie Kolegium do wydania w określonym terminie decyzji o uchyleniu ww. decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu na ww. nieruchomości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.", w zw. z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem H. sp. j., a to z uwagi na:
- - błędne przyjęcie przez Sąd, iż dokonana przez organ administracji publicznej analiza zachowania przez planową inwestycję zasady tzw. dobrego sąsiedztwa spełnia wymogi przewidziane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; i w konsekwencji uznanie, że doszło do kumulatywnego spełnienia warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy inwestycja zamierzona przez tenże podmiot jest sprzeczna z kontynuacją funkcji oraz zagospodarowaniem terenu, w tym intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie, a nadto w sytuacji gdy inwestycja ta jest sprzeczna z interesami właścicieli sąsiednich nieruchomości;
- - błędne przyjęcie, iż brak było konieczności przeprowadzenia analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy z okoliczności sprawy wynika, że intensywność wykorzystania terenu, na którym realizowana będzie inwestycja ulegnie znacznemu zwiększeniu w odniesieniu do stanu obecnego, zaś na nieruchomościach sąsiednich brak jest tak rażąco wysokiej intensywności wykorzystania terenu.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie tejże regulacji i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego, a tym samym nieuchylenie decyzji SKO, pomimo że zarówno organ I, jak i II instancji, naruszając zasadę praworządności, nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (tj. nie ustaliły faktycznej funkcji terenów sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem), jak również nie zebrały w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (tj. nie przeprowadziły analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu), a w konsekwencji organy administracji publicznej nie przeprowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej, naruszając tym samym słuszny interes skarżącego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. przez niezastosowanie tejże regulacji i oddalenie skargi wniesionej przez skarżącego, a tym samym nieuchylenie decyzji SKO, pomimo że Kolegium bezzasadnie utrzymało w mocy zaskarżoną uprzednio decyzję organu I instancji, w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez organ odwoławczy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., z uwagi na fakt, iż brak jest kumulatywnego spełnienia warunków przewidzianych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który to brak skutkuje brakiem możliwości ustalenia warunków zabudowy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy;
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny obowiązku rozpoznania całości skargi przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ocenionym przez organ i następnie nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów podniesionych w skardze i kolejnych pismach skarżącego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – H. spółka jawna z siedzibą w C. wniósł o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2022 r. uczestnik postępowania – A. K. ustosunkowała się do ww. odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2022 r. uczestnicy postępowania – I. K. i T. K. przyłączyli się do skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym z dnia 23 marca 2022 r. H. sp. j. z siedzibą w C. podtrzymała złożone wcześniej wnioski i twierdzenia, w tym wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz odniosła się do ww. pism procesowych z 24 stycznia 2022 r. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentacji zdjęciowej wykonanej przez uczestnika, stanowiącej załącznik nr 1 i 2 do niniejszego pisma, w celu potwierdzenia faktu, że działalność prowadzona na nieruchomości przy ul. [...] ma charakter regularny i stały (a nie incydentalny) oraz wiąże się z parkowaniem samochodów ciężarowych nie tylko w okresie świątecznym.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
W skardze kasacyjnej nie wykazano skutecznie aby planowana inwestycja była sprzeczna z kontynuacją funkcji oraz zagospodarowaniem terenu, w tym intensywnością wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie. Taka ocena wynika z tego, że zasadniczo organy planistyczne, rozpatrując przedmiotową sprawę w ramach tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", która wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oceniły, że planowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia w budynku handlowo-usługowym na potrzeby prowadzenia działalności związanej z rozlewaniem i butelkowaniem wody destylowanej polega na działalności usługowej, co jest zgodne z istniejącą funkcją terenu, ponieważ zawiera się w istniejącej funkcji nieruchomości, tj. handlowo-usługowo-magazynowej. W tych warunkach skoro przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania ww. budynku nie powoduje konieczności wykonania żadnych robót budowlanych związanych ze zmianą zagospodarowania terenu, a więc i zmianą istniejących parametrów zabudowy na nieruchomości inwestora, to tym samym Sąd I instancji prawidłowo ocenił stanowisko organów, że nie wymaga się dokonywania analizy w zakresie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W tych warunkach brak jest potrzeby dokonywania oceny przez pryzmat tego jaka jest intensywność wykorzystania terenu obejmującego działki sąsiednie. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ww. rozporządzenia. Ponadto w tym zakresie strona skarżąca zdaje się nie dostrzegać różnicy pomiędzy "intensywnością wykorzystania terenu" jako cechą zabudowy i zagospodarowania oraz "sposobem użytkowania obiektów budowlanych" jako funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu, a kolokwialnym pojęciem "wykorzystania" terenu sprowadzającym się do tego jak faktyczne będzie przebiegać proces użytkowania nieruchomości (np. częstotliwość dostaw wody destylowanej). Intensywność wykorzystania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, określa się poprzez wskaźnik zabudowy, określony w § 5 tego rozporządzenia.
Chodzi tutaj o stosunek wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu. Wskaźnik ten co do zasady ustalany jest na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Jeżeli zaś planowana inwestycja nie powoduje zmiany tego rodzaju wskaźnika, to brak jest podstaw do jego ustalania, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że w tym zakresie miałoby dojść do naruszenia prawa. Ponadto ustalenie funkcji zabudowy (§ 2 pk 2 ww. rozporządzenia) przez wskazanie, że sposób użytkowania obiektów budowlanych będzie polegał na prowadzeniu usług, w sytuacji gdy na nieruchomości taka funkcja zabudowy już istnieje, jest prawnie dopuszczalne.
Ponadto organy uwzględniły, że w sąsiedztwie wnioskowanej nieruchomości występuje zabudowa mieszana: usługowa (ul. [...] – usługi transportowe, co potwierdza sama skarżąca w skardze kasacyjnej), a także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa. Takie okoliczności uprawniają do oceny, że brak jest podstaw do stwierdzenia sprzeczności pomiędzy ustaloną funkcją w decyzji o warunkach zabudowy, a istniejącą funkcją terenu. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że prawnie można w takich okolicznościach sprawy mówić o tym aby planowana inwestycja była sprzeczna z interesami właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tego rodzaju argument przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy może być rozpatrywany nie z punktu widzenia jakichkolwiek interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości, lecz musi to być interes prawny oparty na przepisach prawa materialnego w aspekcie problematyki z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc tylko z punktu widzenia możliwości domagania się przez właścicieli sąsiednich nieruchomości takiego zagospodarowania określonego terenu w sposób, który nie jest sprzeczny z istniejącym na danym obszarze państwowym ładem przestrzennym.
Wynika to z tego, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, rygoryzm planistyczny uzależniony powinien być od ustalonego tzw. "ładu państwowego" wynikającego z obowiązujących przepisów prawa, które wymagają zestawienia z konkretnym ładem przestrzennym istniejącym na konkretnym terenie. Skoro planowana inwestycja nie powoduje zmiany wskaźników zabudowy i nie powoduje naruszenia istniejącej na nieruchomości funkcji zabudowy (usługowej), to nie można w omawianym zakresie doszukać się podnoszonego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa w postaci braku przeprowadzenia analizy w zakresie cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o jakiej mowa w § 3 ww. rozporządzenia, w związku z obowiązującą zasadą dobrego sąsiedztwa. Takiej też oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, a w szczególności nie wykazano aby organy planistyczne błędnie ustaliły, że rozlewanie wody destylowanej do butelek stanowi funkcję usługową.
Skarga kasacyjna nie zawiera żadnego wywodu, który wyjaśniłby z jakich względów "butelkowanie wody destylowanej" nie jest usługą, a jest inną funkcją (jaką konkretnie), która miałaby nie być zgodna z istniejącą na danym terenie funkcją zabudowy. W tym zakresie skarga kasacyjna jest gołosłowna, ponieważ opiera się wyłącznie na kontestowaniu planowanej dla przedmiotowej inwestycji funkcji zabudowy usługowej, jakoby brak było spełnienia warunku kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Tymczasem planowana funkcja usługowa występuje na terenie inwestycji, o czym już wyżej była mowa, a dla tej oceny nie ma znaczenia w jaki faktyczny sposób na nieruchomości skarżącej wykonywana jest działalność transportowa (usługowa). Poza tym za pomocą warunków zabudowy nie ustala się kwestii związanych z hałasem, czy zanieczyszczeniem powietrza. Temu służy postępowanie środowiskowe, o ile mamy do czynienia z inwestycją znacząco oddziałującą na środowisko – a nie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto kwestia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku została uregulowana w art. 113-115a ustawy – Prawo ochrony środowiska i nie stanowi elementu udzielanych warunków zabudowy, co nie oznacza, że inwestor nie będzie musiał przestrzegać obowiązujących norm hałasu jeśli chodzi o wykonywanie planowanej działalności usługowej, czemu dał wyraz organ planistyczny, wskazując w ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, że planowana inwestycja nie może wprowadzać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz nie może zanieczyszczać powietrza, wody i gleby.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 2 i 3 oraz § 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące naruszenia prawa procesowego. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że stosownie do zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. organy administracyjne obu instancji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak i nie przeprowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie skarżącego do władzy publicznej, naruszając tym samym słuszny interes skarżącego. Nie potwierdziły się tym samym twierdzenia skarżącej dotyczące naruszenia przez SKO art. 138 § 1 K.p.a. oraz braku kumulatywnego spełnienia warunków przewidzianych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Poza tym przy ustaleniu funkcji zabudowy nie mają znaczenia ewentualne różnice pomiędzy budynkiem handlowo-usługowo-magazynowym, budynkiem handlowo-usługowym, budynkiem produkcyjno-usługowym i pomieszczeniami w takich budynkach.
Dla ustalenia kontynuacji funkcji ma znaczenie czy dana funkcja występuje w terenie, co też zostało ustalone w sprawie, którego to ustalenia nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. W tych warunkach jeżeli Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił różnić pomiędzy ww. budynkami, czego domagała się strona skarżąca w skardze "zwykłej", to tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro ustalona funkcja wynika z przeprowadzonej analizy. Istniejące zaś w treści decyzji nieścisłości związane ze wskazaniem dotychczasowej funkcji budynku nie zmieniają powyższej oceny.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a.; oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.