Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Go 243/06 oddalił skargę M. R. i J. R. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] lutego 2006 r., wydaną w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Starosta G. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., po rozpoznaniu wniosku inwestora M. D., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących montaż kotła c.o. na paliwo stałe wraz z podłączeniem do istniejącej instalacji w obrębie piwnic dla lokalu mieszkalnego nr [...] w D. [...] gm. W., działka nr [...], wraz z demontażem pieca węglowego w lokalu mieszkalnym nr [...].
Z uzasadnienia decyzji wynikało, że zawiadomiono współwłaścicieli wskazanego budynku i jeden z nich sprzeciwił się inwestycji zgłaszając szereg zarzutów. Organ odrzucił te zarzuty i stwierdził, że realizacja inwestycji nie spowoduje żadnych zmian w lokalu stanowiącym własność wnoszącego sprzeciw, jak również nie wprowadza żadnego ograniczenia w jego użytkowaniu. Organ powołując się na przepisy Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali uznał, że składający zarzuty nie są stroną postępowania.
Z rozstrzygnięciem nie zgodzili się M. i J. R. wskazując, że jako strony postępowania i współwłaściciele części wspólnych budynku, sprzeciwili się wykonaniu przedmiotowych prac budowlanych. Podkreślili, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do regulacji art. 28 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda L. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia wskazał, że kierując się zapisem umieszczonym pod rozdzielnikiem decyzji Starosty G., dotyczącym wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. W. o podanie informacji na jakim etapie znajduje się realizacja inwestycji. W odpowiedzi z dnia [...] lutego 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wskazane roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu [...] grudnia 2005 r., a zakończone w dniu [...] grudnia 2005 r. Na tej podstawie Wojewoda uznał, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Tymczasem postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych.
M. i J. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim domagając się uchylenia w/w decyzji Wojewody. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął, co do ich oświadczenia w przedmiocie braku zgody na montaż kotła centralnego ogrzewania, a w konsekwencji co do istoty sprawy. Ponadto organ nie zauważył, że wobec zapisu pod decyzją organu pierwszej instancji, iż podlega ona wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, narusza ona ich interes prawny.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zauważył, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uznał, wbrew stanowisku organu niższej instancji, że skarżący mają przymiot strony w postępowaniu.
Zgodnie z art. 130 § 4 k.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wyrzyskich stron. Jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji którakolwiek ze stron wniesie odwołanie od tej decyzji, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Skoro w sprawie odwołanie skarżących wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu [...] grudnia 2005 r., tj. przed rozpoczęciem robót budowlanych, to inwestor nie mógł rozpocząć robót. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie mógł jednak pominąć faktu, że przedmiotowa inwestycja została zakończona w dniu [...] grudnia 2005 r. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez inwestora przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych.
Należy więc uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego było prawidłowe. Postępowanie administracyjne dotyczyło wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych, a z chwilą ich wykonania (nawet bez wymaganego pozwolenia) nie istnieje już przedmiot postępowania.
Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
M. i J. R., reprezentowani przez adwokata J. W., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wnieśli o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W skardze kasacyjnej zarzucili wyrokowi:
- 1) naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w postępowaniu i brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego wyrażającego się w błędnym ustaleniu, że budowa, której dotyczyło pozwolenie na budowę została zakończona,
- 2) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie było ono bezprzedmiotowe z powodu nie wykonania inwestycji.
Skarżący argumentowali, że organy administracyjne nie zastosowały się do dyspozycji art. 7 i art. 77 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji zaaprobował takie postępowanie oddalając skargę. W konsekwencji organy i Sąd niezgodnie z prawdą przyjęły, że inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę, została wykonana. Inwestycja ta, wbrew zapewnieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest wykonana. Podnieśli, że państwo D. nie zrobili nic poza wstawieniem w ścianę dwóch rury. Zgodnie z projektem powinni przeprowadzić rury przez cały korytarz w piwnicy, przebić się przez sufit do swojego mieszkania i podłączyć piec c.o. Obecnie inwestorzy wystąpili do Sądu Rejonowego w G. o wydanie zezwolenia na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, tj. podłączenia pieca c.o. do ich mieszkania i doprowadzenia rur z ciepłą wodą do swojego mieszkania przez piwnicę. To oznacza, że chcą dopiero wykonać inwestycję, co do której Sąd przyjął, że jest już wykonana. Skarżący zaznaczyli, że w toku postępowania informowali, iż inwestycja nie jest ukończona.
Dalej skarżący wskazali, że - w związku z nie wykonaniem inwestycji - brak było podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Wobec tego zasadne jest prowadzenie postępowania w przedmiocie wydanego pozwolenia na budowę.
Odnośnie przedmiotowego pozwolenia na budowę skarżący stwierdzili, że organ pierwszej instancji bezprawnie pozbawił ich prawa strony. W szczególności nieprawdziwe są twierdzenia M. D., że posiada ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz posiada prawo do przynależnej piwnicy, w której prowadzona jest inwestycja. Nic takiego nie wynika ani z aktu notarialnego zakupu lokalu, ani z księgi wieczystej nieruchomości. Piwnice należą do części wspólnych nieruchomości, a zatem na wykonanie inwestycji konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Należy przyjąć, że współwłaściciele są stronami postępowania.
Zdaniem skarżących oświadczenie M. D. o tym, że piwnica jest pomieszczeniem przynależnym, nie zwalniało organu od sprawdzenia jego prawdziwości. Tym bardziej w sytuacji, gdy rury miały być prowadzone przez wspólny korytarz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie czyni zadość wszystkim powyższym wymogom. Po pierwsze skarga nie wskazuje wprost czy zarzucane jest naruszenie prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Po wtóre autor skargi kasacyjnej sformułował dwa zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że skoro skarżący kasacyjnie zarzucają naruszenie przepisów postępowania, to podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego w jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym w postępowaniu sądowoadminstracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które są stosowane przez organy administracji w prowadzonym przez nie postępowaniu. Sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej, stosują środki przewidziane w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto należy wskazać, że zarzuty winny być formułowane pod kątem postępowania przed sądem, a nie dotyczyć, tak jak w niniejszej sprawie, postępowania przed organami administracji publicznej.
Wobec tego omawiane zarzuty, jako wadliwie postawione nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.