Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2003 r., na mocy których organy odmówiły poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego przez C. S. W uzasadnieniu Sąd podniósł, iż skarżąca – urodzona 15 grudnia 1932 r. jako C. B., obywatelka polska - w dniu 22 sierpnia 1963 r. wystąpiła z podaniem do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie w związku z wyjazdem na stałe do Izraela. Po przyjeździe do Izraela, w dniu 19 listopada 1963 r., skarżąca nabyła obywatelstwo izraelskie. Zdaniem organów administracji, w takiej sytuacji zastosowanie miała ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 28, poz. 353 ze zm.), która w art. 16 ust. 1 stanowiła, że o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa, a także uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael (niepubl.). Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców uznał, że powyższa uchwała Rady Państwa stanowiła skuteczne zezwolenie na zamianę obywatelstwa, a zatem skarżąca utraciła obywatelstwo polskie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził, że na mocy art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., utrata obywatelstwa polskiego mogła nastąpić wyłącznie na podstawie indywidualnego, wydawanego przez Radę Państwa, zezwolenia na zamianę obywatelstwa. Skarżąca takiego zezwolenia nie uzyskała - w konsekwencji nie utraciła obywatelstwa polskiego. Uzasadniając uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji Sąd zaznaczył, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie obejmowała skarżącej, albowiem w dacie podjęcia uchwały Rada Państwa nie dysponowała stosownym wnioskiem skarżącej o zezwolenia na zamianę obywatelstwa.
W skardze kasacyjnej wniesionej przez Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. W uzasadnieniu środka odwoławczego organ wskazał, że uchwała nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael, stanowiła generalny akt stosowania prawa i nie utraciła mocy obowiązującej wraz z zakończeniem bytu prawnego ustawy z 8 stycznia 1951 r., na podstawie której została wydana, ale wywołała skutki prawne także po wejściu w życie ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, aż do czasu uchylenia tej uchwały w 1984 r. Skoro zaś ustawa nie precyzowała w jakiej formie ma być wydawane przez Radę Państwa zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, to skuteczne było wyrażenie takiego zezwolenia w formie przyjętej w uchwale.
W szczególności Rada Państwa nie była zobligowana ustawą do działania w formie aktów indywidualnych. W tych warunkach Rada, korzystając z uprawnień konstytucyjnych i ustawowych, wydała uchwałę będącą generalnym pod względem podmiotowym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie i dotyczącą obywateli polskich, którzy opuścili, bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i udadzą się na stały pobyt do Izraela. Z tych względów również w stosunku do skarżącej, która złożyła wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i udała się na pobyt stały do Izraela, przedmiotowa uchwała miała zastosowanie. Oświadczenie skarżącej zawarte we wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zawierało deklarację opuszczenia terytorium Polski i udania się na pobyt stały do Izraela. Treść tego oświadczenia miała kluczowe znaczenie z punktu widzenia obowiązujących ówcześnie zasad postępowania dotyczących zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się na liczne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w których Sąd podzielił pogląd organów administracji co do skuteczności uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa w drodze uchwały nr 5/58 Rady Państwa. W orzeczeniach tych stwierdzono także m.in., że analizując zakres skutków prawnych uchwały Rady Państwa z 1958 r. nie można obecnych standardów stosowania prawa odnosić do okresu, gdy system prawny ukształtowany był według odmiennych zasad. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie stanowiły jednoznacznie, iż orzeczenie dotyczące zezwolenia musi mieć charakter aktu indywidualnego, a w szczególności decyzji administracyjnej. Ustawa nie wymagała bowiem, by imienne wnioski osób zainteresowanych były rozpatrywane przez Radę Państwa. Ponadto z materiałów archiwalnych zgromadzonych w tego typu sprawach wynika, że wnioski te nie były indywidualnie rozważane przez Radę.
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W stanie faktycznym tej sprawy, ustalonym przez organy administracji i przyjętym przez Sąd w zaskarżonym wyroku, przytoczona w skardze kasacyjnej podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie sprowadza się do oceny, czy skarżąca uzyskała zezwolenie władzy polskiej na zmianę obywatelstwa w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim. Rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez określoną osobę, na podstawie art. 17 ust. 4 powołanej ustawy, trzeba odnieść się zatem do zdarzeń, których skutkiem jest nabycie i utrata obywatelstwa polskiego. Takim zdarzeniem, które w ocenie organów spowodowało utratę obywatelstwa polskiego przez skarżącą, było wystąpienie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego w związku z wyjazdem w 1963 r. do Izraela oraz uzyskanie obywatelstwa izraelskiego, a także uzyskanie takiego zezwolenia w drodze uchwały Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael.
Tak więc w okolicznościach tej sprawy problem polega na tym, czy w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, powołana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. mogła stanowić zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej, wywołując skutek w postaci utraty przez nią obywatelstwa polskiego.
Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 powołanej ustawy, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z przepisów tych wynika, iż orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się do określonej osoby – obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Użycie określeń "zezwolenie na zmianę" i zwrot o "zezwoleniu na zmianę (...) orzeka Rada Państwa" wskazuje, iż ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego.
Tak rozumiana ówczesna regulacja ustawowa nie wskazywała jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest załatwiana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Obecnie nie budzi wątpliwości, że nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu regulowanym przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.), a później Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 1985r., III SA 404/85, ONSA z 1985 r., z. 1, poz. 23). Oznacza to, że ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. samodzielnie określała tryb wydawania przez Radę Państwa orzeczeń w przedmiocie zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
W ówcześnie obowiązującym porządku prawnym nie było podstaw do wydania przez Radę Państwa aktu normatywnego określającego zasady i tryb orzekania w sprawach o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. nie zawierała bowiem przepisu upoważniającego Radę Państwa do wydania aktu normatywnego wykonawczego. W systemie źródeł prawa PRL przyjmowano, że w objętych wyłącznością ustawy oraz w sferze ustawowo uregulowanej Rada Państwa może podejmować uchwały o charakterze normatywnym jako akty normatywne o charakterze wykonawczym tylko na podstawie upoważnienia ustawowego. W tych dziedzinach nie mogły być więc podejmowane uchwały samoistne Rady Państwa (S. Rozmaryn, Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, PWN 1964, str. 282). Oznacza to, jak podniesiono powyżej, że zasady i tryb załatwiania spraw o zezwolenie na zmianę obywatelstwa określała wyłącznie ustawa z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim.
Wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd, negujący potrzebę wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego z drodze indywidualnego aktu, pozostaje poglądem odosobnionym nie tylko na tle ugruntowanej, potwierdzonej także w doktrynie (zob. glosa J. Jagielskiego do orzeczenia NSA z dnia 27 października 2005 r., II OSK 965/05, opubl.: OSP 2006/5/64), linii orzeczniczej Naczelnego Sąd Administracyjnego, ale również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/05 i IV SA/Wa 488/05 czy wyrok z dnia 15 lipca 2005 r., IV SA/Wa 613/05, niepubl.). Prawidłowość prezentowanego w orzecznictwie stanowiska, co do konieczności wykazania w toku postępowania administracyjnego, czy indywidualnie złożony wniosek o wydanie zezwolenia został objęty stosowną procedurą przed Radą Państwa, wielokrotnie potwierdzał Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05, publ.
ONSAiWSA z 2006/2/66 czy wyrok z dnia 27 października 2005r., II OSK 1001/05, publ. Palestra 2006/7-8/290). Sąd ten powoływał się m.in. na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001r., III RN 56/01 (OSNAPiUS z 2002r., nr 13, poz. 299), w którym przyjęto, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty obywatelstwa polskiego, musi mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa oraz konsekwentnie dowodził, iż zezwolenie na zmianę obywatelstwa jest aktem stosowania prawa w sprawie dotyczącej określonej osoby. Przypominał, iż również w doktrynie odnośnie udzielania zezwolenia na zmianę obywatelstwa prezentowany jest pogląd, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają indywidualny charakter (J. Jagielski, Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123; W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980, str. 248), z tym że W. Ramus dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczy większej liczby osób.
Stanowisko to uzasadnione jest tym, że zezwolenie dotyczące zmiany obywatelstwa wywoływało skutek prawny tylko wobec oznaczonej osoby i tylko w odniesieniu do nabycia obywatelstwa obcego konkretnie określonego w orzeczeniu Rady Państwa o zmianie.
Przenosząc przedstawione wyżej rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zasadniczy problem sprowadza się do oceny, czy uchwała nr 5/58 Rady Państwa z 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, może być uznana za zezwolenie na zmianę obywatelstwa skarżącej ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego. W uchwale tej Rada Państwa
postanawia:
"Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael osobom, które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej udając się na stały pobyt do państwa Izrael i złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego". Organy administracji powołując się na tę uchwałę przyjęły, że był to generalny akt stosowania prawa, podjęty na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25), obowiązujący także pod rządem ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r., który wiązał organy administracji i stanowił zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael zarówno w stosunku do osób, które złożyły prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuściły Polskę, jak i w stosunku do osób, które złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego i opuszczą Polskę (uchwała z dnia 23 stycznia 1958 r. została uchylona uchwałą nr 26/84 Rady Państwa z dnia 8 marca 1984r.).
Natomiast w ocenie Sądu I instancji powołana uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie może być traktowana jako zezwolenie na zmianę obywatelstwa ze skutkiem powodującym utratę obywatelstwa polskiego, ponieważ wniosek o zezwolenie na zamianę obywatelstwa skarżąca złożyła po podjęciu tej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił tym samym pogląd zaprezentowany w powołanym powyżej wyroku NSA z dnia 14 października 2005 r., II OSK 267/05 oraz w wyroku NSA z dnia 27 października 2005r., II OSK 965/05 (ONSAiWSA 2006/2/67), w świetle którego uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała.
Nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. W powołanych wyrokach NSA wyjaśnił, że uchwała Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie jest normatywnym aktem wykonawczym do ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., lecz aktem stosowania prawa. Oceniając zastosowanie w przedmiotowej sprawie tej uchwały przez pryzmat przepisów ustawy z 1962 r. nie można zgodzić się z oceną dotyczącą możliwości relatywizowania standardów prawa. Niezmienny standard odnoszący się do działalności wszystkich organów państwa wymaga od nich podejmowania działań na podstawie i w granicach prawa.
Reasumując, z art. 16 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. wynika następująca kolejność zdarzeń: najpierw złożenie podania przez zainteresowaną osobę do właściwego organu, następnie przedstawienie wniosku przez właściwego ministra i dopiero wówczas Rada Państwa orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa określonej osoby. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż uchwała z 23 stycznia 1958 r., w stosunku do podań złożonych po jej podjęciu, mogła być traktowana jedynie jako zapowiedź udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Reasumując, gdyby podzielić argumentację skargi kasacyjnej, iż możliwe jest udzielenie zezwolenia osobom, które nie zostały wymienione z imienia i nazwiska w uchwale, to w żadnym razie zezwolenie to nie mogło odnosić się do osób, które wniosku nie złożyły, a więc w dacie podejmowania tej uchwały nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. Z tych względów zaskarżony wyrok uchylający decyzje organów administracyjnych obu instancji odpowiada prawu, albowiem omawiana uchwała Rady Państwa nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa skarżącej, skoro podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa zostało złożone w 1963r.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.