Uzasadnienie
1. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Po 501/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną przez A. P. decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2007, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2007r. nr 369/2007 znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał następujący stan sprawy:
a) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] listopada 2006, nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...] w P. oraz ogrodzenia między nieruchomościami przy ul. [...] i [...] w P..
K. i P. K. wznieśli w 2005 r. na działce przy ul. [...] budynek mieszkalny jednorodzinny. W trakcie budowy wykonano wyrównanie terenu działki do poziomu ulicy K.. Teren działki znajduje się ok.35 cm powyżej terenu sąsiedniej działki przy ul. [...]. Projekt budowlany budynku mieszkalnego zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie zawierał rozstrzygnięć na temat niwelacji terenu.
Na granicy działek przy ul. [...] i [...] znajduje się ogrodzenie z siatki o wysokości 160 cm, a równolegle do niej znajduje się mata wiklinowa zamocowana na konstrukcji ze słupków stalowych i drutów. Jej wysokość wynosi od strony działki przy ul. [...] - 2,10 m, od strony działki przy ul. [...] - 2,60 m.
Mata wiklinowa została wykonana w celach rekreacyjnych i stanowi obiekt małej architektury. Nie stwierdzono istnienia betonowego fundamentu na przedmiotowej działce.
b) Decyzją z dnia [...] lutego 2007, nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, po rozpatrzeniu odwołania A. P., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Mata wiklinowa nie jest obiektem małej architektury i stanowi ogrodzenie nieruchomości. Budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia. Wysokość ogrodzenia mierzyć należy w jego najwyższym punkcie. O zachowaniu wysokości wskazanej w art.30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego decydować winna wysokość w tych samych miejscach po obu jego stronach, a nie wysokość ogrodzenia po stronie działki inwestora, który zmienił ukształtowanie terenu.
- c) Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania umorzył postępowanie administracyjne.
Wkopane w teren działki elementy prefabrykowanego ogrodzenia znajdują się ok.10 cm od granicy z działką sąsiednią przy ul. [...], zaś poziom gruntu znajdującego się po obu stronach prefabrykowanych elementów różni się. Mata wiklinowa rozpięta na konstrukcji ze słupów stalowych i drutu znajduje się ok.20 cm od granicy działek. Wysokość maty po obu jej stronach wynosi 2,10 m. Poziom gruntu opada dopiero za wkopanymi elementami prefabrykowanego ogrodzenia. Mierzona z tego poziomu wysokość konstrukcji z matą wiklinową wynosi 2,60 m.
Organ uznał konstrukcję z maty wiklinowej za obiekt małej architektury. Mata wiklinowa jest posadowiona na terenie działki przy ul. [...] w odległości 20 cm od granicy, jej funkcja sprowadza się do zwiększenia walorów estetycznych ogródka.
d) Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu decyzją z dnia [...] września 2007, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r.
Konstrukcja z maty wiklinowej nie stanowi obiektu małej architektury (art.3 pkt 4 Prawa budowlanego), z uwagi na długość 20,62 m i wysokość 2,10 m. Usytuowana jest wzdłuż granicy działki i ustawiono ją w celu odgrodzenia działki, stanowi więc ogrodzenie, nawet jeżeli wzniesiono ją kosztem wielkości własnej nieruchomości. Przedmiotowy obiekt usytuowany jest 20 cm od granicy działki, wyłącznie na działce inwestora, wysokość konstrukcji z maty wynosi po obu jej stronach 2,10 m. Wysokość 2,20 m przekracza dopiero, jeżeli zmierzy się ją z poziomu działki sąsiedniej przy ul. [...], jednakże już w odległości ok.20 cm od jej usytuowania i dlatego budowa ogrodzenia z maty wiklinowej nie wymagała zgłoszenia.
2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Po 501/07 uchylił zaskarżoną decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] września 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 2007 r.
Konstrukcja z maty wiklinowej na słupkach stalowych nie jest obiektem małej architektury w rozumieniu przepisu art.3 pkt 4 Prawa budowlanego, z uwagi na jego rozmiary (długość ponad 20 m i wysokość ponad 2 m). Obiekt ten znajduje się w bezpośredniej bliskości granicy działki przy. Ul. [...] (w odległości ok. 20 cm), na całej swej długości usytuowany jest wzdłuż granic działki. Konstrukcja z maty wiklinowej pełni funkcję ogrodzenia.
Organy nadzoru budowlanego obu instancji, ustalając wysokość wymienionego obiektu i dokonując oceny prawnej robót budowlanych związanych z jego wzniesieniem, oparły się na wynikach pomiaru wysokości wykonanego w nieprawidłowy sposób, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ogrodzenie wyodrębnia z przestrzeni nie tylko działkę, na której jest posadowione, ale także działkę sąsiednią, sposób pomiaru jego wysokości musi więc uwzględniać uzasadnione interesy obu właścicieli.
Organy nie wyjaśniły w wystarczający sposób funkcji i charakteru konstrukcji wykonanej z elementów prefabrykowanego ogrodzenia, usytuowanej na terenie działki inwestora, przy granicy z działką skarżącego. Wątpliwe jest uznanie konstrukcji za obiekt małej architektury bez stosownego uzasadnienia. Zdjęcia tej konstrukcji oraz opinia inż. A. B. wskazują, że cokół z elementów prefabrykowanych ma zabezpieczać teren sąsiedniej nieruchomości przy ul. Kaczeńcowej 41 przed przedostawaniem się wód opadowych oraz niwelować różnicę poziomów między działkami. Należało rozważyć czy obiekt ten nie jest typem muru oporowego lub innym rodzajem budowli (art.3 pkt 3 Prawa budowlanego) oraz czy jego wykonanie zwolnione było z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia.
Rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. są przedwczesne, wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art.7, art.77 § 1, art.105 § 1 kpa.
3. K. i P. K. w skardze kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I.instancji i rozpoznanie skargi oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, lub o przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego (art.3 ust.1 pkt 4 i art.30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego) i przepisów postępowania (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz.1269 oraz art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art.151 i art.170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej "P.p.s.a. ").
Posadowiony w całości na nieruchomości skarżących obiekt z maty wiklinowej na słupkach stalowych jest nietrwałym obiektem architektury ogrodowej i służy wyłącznie codziennej rekreacji użytkowników nieruchomości skarżących, a tym samym uznany być winien za obiekt małej architektury (art.3 ust.1 pkt 4 lit. c) Prawa budowlanego). Potwierdza to opinia techniczna inż. A. B. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...].
Stwierdzenie Sądu, że obiekt z maty wiklinowej "pełni funkcję ogrodzenia" jest dowolne, błędne i nieprawidłowe. Ogrodzenie ze swej natury umiejscowione jest na granicy nieruchomości. Sporny obiekt z maty wiklinowej nie znajduje się na granicy nieruchomości skarżących, a jedynie w jej pobliżu, w odległości kilkudziesięciu centymetrów od krańca nieruchomości skarżących i posadowiony jest w całości na nieruchomości skarżących. Powyższe potwierdza opinia techniczna inż. A. B..
Zgłoszeniu właściwemu organowi podlega m.in. budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m (art.30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego). W przypadku uznania, że obiekt z maty wiklinowej jest ogrodzeniem, w celu stwierdzenia czy objęty jest on dyspozycją wskazanego przepisu niezbędne jest dokonanie pomiaru jego wysokości. Pomiar obiektu wykonany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowy i przeprowadzony zgodnie z obowiązującymi zasadami sztuki. Określona w ten sposób wysokość maty wiklinowej wynosi 2,10 m, a jej wzniesienie nie wymagało zgłoszenia właściwemu organowi (przy przyjęciu błędnego w ocenie skarżących założenia, że mata ta jest ogrodzeniem).
W zaskarżonym wyroku Sąd naruszył art.1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art.151 i art.170 P.p.s.a. w wyniku błędnej oceny stanu faktycznego oraz błędnego przyjęcia, że stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne w postępowaniu, ustalony został w sposób niepełny, a zebrany materiał dowodowy nie pozwala na prawidłową jego ocenę. W ramach prowadzonego postępowania dokonano szczegółowych oględzin nieruchomości przy ul. [...] w P. oraz posadowionych na niej obiektów. W sprawie sporządzona została dokumentacja fotograficzna oraz szczegółowa opinia techniczna przygotowana przez biegłego w zakresie architektury i budownictwa inż. A. B..
Zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż wszystkie istotne okoliczności sprawy wyjaśnione zostały w sposób właściwy a organy zasadnie umorzyły postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
A. Skarga kasacyjna zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, że zaskarżonym wyrokiem naruszył art.3 ust.1 pkt 4 i art.30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędne przyjęcie, że obiekt z maty wiklinowej posadowiony na słupkach stalowych w całości na nieruchomości skarżących nie jest obiektem małej architektury.
Sąd odwołuje się do niekwestionowanych ustaleń faktycznych: konstrukcja z maty wiklinowej na słupkach stalowych ma wymiany ponad 20 m długości oraz ponad 2 m wysokości. Obiekt ten znajduje się w bezpośredniej bliskości granicy działki przy. ul. [...] (w odległości ok. 20 cm), na całej swej długości usytuowany jest wzdłuż granic działki. Celem umieszczenia tego obiektu właśnie w tym miejscu oraz funkcją jaką bez wątpienia może on spełniać jest stworzenie właścicielowi dogodnych warunków wypoczynku i zapewnienia intymności. Tym stwierdzeniom Sądu I instancji nie można zarzucić braku logiki i dowolności.
Jeżeli zestawi się dwa ustawowe określenia:
- - "obiektem małej architektury" są niewielkie obiekty, a w szczególności - obiekty kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne, figury itp.), obiekty architektury ogrodowej (posągi, wodotryski i inne itp.), obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku (piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki itp.) - z jednej strony (art.3 pkt 4 Prawa budowlanego),
- — "urządzeniem budowlanym" jest każde urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki (art.3 pkt 9 Prawa budowlanego), to trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że 20 metrowej macie wiklinowej na całej swej długości usytuowanej wzdłuż granic działki zasadnie można przypisać funkcję "ogrodzenia" w rozumieniu art.3 pkt 9 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnia więc zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art.3 ust.1 pkt 4 i art.30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację przede wszystkim przez zobowiązanie organów administracyjnych do zdecydowanie bardziej precyzyjnej subsumcji stanu faktycznego sprawy do hipotezy norm, dających się wyinterpretować z przepisów Prawa budowlanego.
B. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchybienie przepisom art.141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. c), art.151 P.p.s.a.
W zaskarżonych decyzjach zwraca uwagą wielość podawanych wysokości maty wiklinowej (w przedziale od 2,10 m do 2,60 m), przy czym w żadnym miejscu nie zostały wskazane dowody, na których organ oparł się w ustalaniu wysokości, a którym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem ta wysokość ma absolutnie kluczowe znaczenie w sprawie z uwagi na treść art.30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za w pełni zasadny końcowy wniosek Sądu I instancji: rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach organów obu instancji są przedwczesne i uzasadnione nieadekwatnie do dotychczasowego przebiegu sporu między stronami.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł więc do wniosku, że skarga kasacyjna nie wykazała, aby Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony zwrócił sprawę organowi I. instancji; aby sąd ten naruszył przepisy Prawa budowlanego przez ich błędną interpretację i nieprawidłowe zastosowanie. Niezasadny jest zarzut naruszenia procedury sądowoadministracyjnej, gdyż Sąd wskazał braki w dokonanych pomiarach i wyjaśnił znaczenie tych braków dla prawidłowego załatwienia sprawy administracyjnej.
C. Oczywiście nie jest zasadny zarzut naruszenia art.170 P.p.s.a. ["Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby."]. Przepis ten daje wyraz zasadzie powagi rzeczy osądzonej, ale w danej sprawie i między tymi samymi sprawami. Nie można więc skutecznie domagać się w skardze kasacyjnej uchylenia wyroku Sądu I instancji tylko z powodu odbiegania od stanowiska wyrażonego przez inny sąd administracyjny w innej sprawie.
D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).