Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę A. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2006 r. o odmowie zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 39.056, 83 zł. Postanowienie to zapadło w następujących okolicznościach sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] września 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu wniosku A. R. na podstawie art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) odmówił zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia. Organ pouczył skarżącego, że na to postanowienie nie służy zażalenie.
Pismem z dnia 20 października 2006r. A. R. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, iż nie został pouczony o możliwości zaskarżenia postanowienia do sądu administracyjnego oraz powołując się na art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powołanej jako p.p.s.a. oraz art. 126 kpa w zw. z art. 112 kpa w zw. z art. 18 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, zarzucając temu postanowieniu obrazę art. 7, 10 i 125 § 3 kpa w zw. z art. 18 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia 21 listopada 2006r. poinformował A. R. o treści art. 3 § 2 pkt. 3 p.p.s.a.
Pismem z dnia 21 grudnia 2006 r. A. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w związku z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 125 § 3 kpa w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 126 tej ustawy w zw. z art. 7 kpa i w zw. z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie powinno być kwalifikowane jako akt organu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt. 4 p.p.s.a., ponieważ dotyczy bezpośrednio jego uprawnień wynikających z ustawy, tj. prawa do wnioskowania o zwrot grzywny. Punkt 3 tego artykułu ma bowiem zastosowanie wyłącznie do postanowień wydanych w toku postępowania egzekucyjnego o charakterze zaskarżalnym. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych, poddanych kognicji tego Sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna (gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie).Tymczasem w niniejszej sprawie skarga nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z przepisu tego tym samym wynika, iż przedmiotem skargi mogą być tylko postanowienia na które przysługuje zażalenie., a contrario skarga jest niedopuszczalna, gdy postanowienie jest niezaskarżalne.
Zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2006 r. zostało wydane na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i na postanowienie to zażalenie nie przysługuje. W tej sytuacji skarga do sądu jest niedopuszczalna. Według Sądu I instancji skoro prawodawca pewne akty i czynności zabezpieczył możliwością zaskarżenia, innym zaś takiego przywileju odmówił, to brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań, które z takim rozwiązaniem byłyby sprzeczne. Natomiast działanie skarżącego w istocie zmierza do obejścia prawa.
W skardze kasacyjnej od tego postanowienia zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
- - art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie w następstwie nieuzasadnionego przepisami w/w ustawy przyjęcia, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o zwrot grzywny ściągniętej w celu przymuszenia jest niedopuszczalne, pozostającego w związku z również błędnym przyjęciem, iż postanowienia wydane na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogą podlegać zaskarżeniu w trybie regulowanym przez art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;
- - art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a poprzez jego niezastosowanie w sprawie wskutek błędnego przyjęcia, że kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne, nie obejmuje skarg na postanowienia wydane na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przedmiocie wniosków o zwrot grzywny ściągniętej w celu przymuszenia;
- - art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie w następstwie nieuzasadnionego przyjęcia, że zastrzeżony w tym przepisie termin jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu pomimo braku pouczenia skarżącego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w treści postanowienia z dnia [...] września 2006 roku o odmowie zwrotu grzywny nałożonej w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego, o trybie skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
W myśl art. 3 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej orzekając w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie zaskarżone zostało postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2006 r. o odmowie zwrotu ściągniętej grzywny w celu przymuszenia, na to postanowienie zażalenie nie przysługuje, z czym również zgadza się pełnomocnik skarżącego. W takiej sytuacji nie można uznać, aby postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie naruszało prawo.
Słusznie zauważył Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akty i czynności, o których mowa w tym przepisie obejmują działania materialnotechniczne organu, które wywołują skutki prawne, nie mają one charakteru decyzji, czy postanowień. Wobec tego niezasadny uznać należało także drugi zarzut skargi kasacyjnej.
Rozważania skargi kasacyjnej mające na celu wykazanie, że postanowienia wydane na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pomimo, że nie służy na nie zażalenie, są zaskarżalne do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie znajdują żadnego oparcia w przepisach prawa. Wykładnia powyższego przepisu dokonana w skardze kasacyjnej, przeczy podstawowym zasadom logiki prawniczej i regułom wykładni, nie znajduje też odzwierciedlenia w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Skoro ustawodawca (racjonalny) w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. określił, że tylko postanowienia na które służy zażalenie, są zaskarżalne do sądu, to nie można przyjmować, że do postanowień na które nie służy zażalenie, ma zastosowanie przepis zawarty w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Gdyby bowiem tak miało być, to nie wprowadzano by w pkt 3 tego przepisu, zastrzeżenia odnośnie postanowień "na które służy zażalenie".
Poza tym, zgodnie z zasadami legislacji i zasadami wykładni, nie do przyjęcia jest, aby w tym samym akcie prawnym, w tej samej jednostce redakcyjnej – artykule w różny sposób określano te same akty – postanowienia (patrz pkt 3 i 4 art. 3 § 2 p.p.s.a.)Gdyby tak miał być rozumiany pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., jak to wywodzi autor skargi kasacyjnej, to nie miałyby sensu przepisy zamieszczone w pkt 1,2 i 3 tego artykułu. Prawdą jest, że możliwość zaskarżenia postanowień wydanych na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez art. 54 tej ustawy, jest dyskusyjna, na co nie zwrócił uwagi Sąd I instancji, jednak to nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że termin, o którym mowa w tym przepisie jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu, należy zauważyć, że chociaż Sąd zawarł takie stwierdzenie w uzasadnieniu postanowienia, to pozostaje to bez znaczenia, skoro Sąd nie opierał rozstrzygnięcia na tym przepisie, a jedynie ubocznie wskazał na te rozważania, jako nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Biorąc pod uwagę charakter instytucji, o której mowa w art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sąd nie ma takich wątpliwości, jak pełnomocnik skarżącego, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP, chociaż lepiej by było, gdyby tego przepisu w ogóle nie było, skoro nie ma możliwości zaskarżenia postanowień wydawanych na jego podstawie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.