Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 591/11 oddalił skargę P.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Pismem z dnia 4 maja 2010 r. B.P. zwróciła się do Starosty O. z prośbą o interwencję w sprawie uciążliwości spowodowanej hałasem instalacji młyna należącego do firmy [...] w O., położonego przy ul. S. w O., gdzie mieszka wnioskodawczyni.
Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Kielcach w dniu 22 października 2010 r. - na zlecenie Starosty O. – przeprowadził kontrolne pomiary hałasu w środowisku lokalizując punkty pomiarowe przy zabudowie mieszkaniowej na ul. S. W rezultacie ustalono, że wartości hałasu emitowane przez instalacje młyna zlokalizowanego na działce przy ul. S. w O. w porze dziennej wynoszą: 51,6 dB i 49,0 dB.
Następnie w dniu 16 grudnia 2010 r. Starosta O., z uwagi na brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. (pismo Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia 26 listopada 2010 r.), przeprowadził rozprawę administracyjną, w celu dokonania oceny, czy przedmiotowy obszar należy do terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. -Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, ze zm.), zwanej dalej "P.o.ś". Na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania sąsiadujących z młynem terenów, ustalono, że badany teren stanowi w przeważającej części zabudowa jednorodzinna oraz tereny zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży.
W związku z powyższym Starosta O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., wydaną na podstawie art. 6, art. 82, art. 114 ust. 2, art. 115, art. 115a ust. 1 i 3, ust. 4 pkt 2 i 4 i ust. 5, art. 362 ust. 1 i 2, art. 378 ust. 1 P.o.ś., rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a., ustalił następujący dopuszczalny poziom hałasu do środowiska z urządzeń młyna położonego przy ul. S. w O., wyrażony poprzez równoważny poziom dźwięku emitowanego:
- 1. w kierunku południowym i południowo-wschodnim:
- - dla pory dnia (w godzinach od 6 do 22) - 55 dB (A)
- - dla pory nocy (w godzinach od 22 do 6) - 45 db (A)
- 2. w pozostałych kierunkach:
- - dla pory dnia (w godzinach od 6 do 22) - 50 dB (A)
- - dla pory nocy (w godzinach od 22 do 6) - 40 dB (A) oraz zobowiązał P.J., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], do wykonywania pomiarów emisji hałasu do środowiska według metodyki referencyjnej wynikającej z obowiązujących przepisów szczególnych, nie rzadziej niż raz w roku, przyjmując jako punkty referencyjne punkty na granicy obszaru z zabudową mieszkaniową, a także ograniczenia oddziaływania hałasu na środowisko do wartości dopuszczalnych.
W odwołaniu od powyższej decyzji P.J. podniósł, że teren lokalizacji jego zakładu został błędnie zakwalifikowany jako obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w sytuacji, kiedy jest to teren mieszkaniowo-usługowy z dopuszczalnym poziomem emisji hałasu 55 dB dla pory dnia oraz 50 dB dla pory nocy. Tym samym, jak wynika z przeprowadzonych pomiarów poziom emitowanego hałasu w porze dnia nie przekracza dopuszczalnego poziomu. Odwołujący się podkreślił również, że działalność gospodarcza w formie młyna zbożowego prowadzona jest na tym terenie od 1971 r., a młyn pracuje jedynie w porze dziennej, kilka dni w miesiącu. Ponadto wskazał, że działka B.P. miała uprzednio charakter rekreacyjny, a ponadto położona jest pomiędzy zabudowaniami młyna i Zespołu Szkół Zawodowych w O., prowadzącego działalność usługową.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu złożonego w sprawie odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu pierwszej instancji, podkreślając, że zarejestrowane podczas kontroli wartości poziomu hałasu były wyższe od wartości dopuszczalnych dla badanego terenu, będącego obszarem przeważającej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Odnosząc się do ustalonego przez Starostę O. dopuszczalnego poziomu hałasu wskazano, że dla terenów o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej przyjęto wartości dopuszczalne (LteqD) 55 A, dB dla pory dziennej i (LteqN) 45 A, dB dla pory nocnej zgodnie z zakwalifikowaniem ich do terenów określonych w pkt 3C tabeli nr 1 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r., a dla terenów o funkcji zabudowy jednorodzinnej oraz terenów zabudowy związanej ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży przyjęto wartości dopuszczalne (LteqD) 50 A, dB dla pory dziennej i (LaeqN) 40 A, dB dla pory nocnej zgodnie z zakwalifikowaniem ich do terenów określonych w pkt 2a i 2b tabeli nr 1 załącznika do ww. rozporządzenia Ministra Środowiska.
Ustosunkowując się natomiast do zarzutów odwołania, że w warsztatach szkolnych prowadzone są usługi i z tego tytułu należałoby zakwalifikować rozpatrywany teren jako obszar zabudowy mieszkaniowej z usługami, organ odwoławczy powołując się na art. 114 ust. 2 P.o.ś., wskazał, że w sytuacji gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P.J. powtórzył w całości argumentację przedstawioną w odwołaniu, zarzucając Kolegium nieprawidłowe zakwalifikowanie przedmiotowego terenu jako obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dodatkowo skarżący podniósł, że rodzaj tego terenu powinien zostać zakwalifikowany przez uprawnionego urbanistę, a decyzja w niniejszej sprawie powinna zostać wydana dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił także, iż organ "powołał się na brak planu zagospodarowania przestrzennego, pomijając fakt, że według Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy O. błędnie zakwalifikowany teren jest obszarem wielofunkcyjnym z preferowaną funkcją zabudowy mieszkaniowej i usługowej".
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach skargę oddalił. Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów prawa materialnego, czy przepisów postępowania, skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia.
W zaskarżonym wyroku Sąd za niesporne uznał wyniki pomiarów hałasu dokonane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz brak aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy O. W tej sytuacji stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 115 P.o.ś., prawidłowo powołany w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji. Zgodnie z tym przepisem w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.
W świetle treści powyższego przepisu, za niezasadne uznał Sąd zarzuty skarżącego, że decyzja w sprawie mogła być wydana dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także, że w tego typu sprawach istniała konieczność powołania urbanisty.
Zdaniem Sądu kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie rodzaju analizowanego terenu, gdyż w zależności od przeznaczenia konkretnego rodzaju terenu (m.in. zabudowa mieszkaniowa, cele mieszkaniowo-usługowe, cele rekreacyjno-wypoczynkowe, budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży) określone zostały dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku - rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przy czym ustalenie rodzaju danego terenu ma charakter ocenny i uzależnione jest od uprzedniego dokonania prawidłowej oceny faktycznego zagospodarowania danego terenu i terenów sąsiednich.
Sąd zauważył, że z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że tereny sąsiadujące z młynem od strony południowej i południowo-wschodniej mają – z racji ich wykorzystania – charakter rekreacyjno-wypoczynkowy. Z kolei od strony północnej występuje gęsta zabudowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz ośrodek zdrowia i zespół szkół zawodowych z budynkiem internatu (baza noclegowa dla 65 uczniów szkoły) oraz warsztatów szkolnych, gdzie oprócz przyuczania do wykonywania zawodu świadczone są usługi w tym: diagnostyka samochodowa, drobne prace ogólno-remontowe oraz prace z zakresu obróbki ręcznej.
W ocenie Sądu z powyższych ustaleń wynika, że na przeważającej części obszaru znajdują się domy jednorodzinne, czego nie kwestionuje również skarżący, a zatem ustalenia organów co do przeznaczenia analizowanego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, Sąd uznał za prawidłowe. Przy czym nieliczne usługi świadczone w budynku warsztatów szkolnych – stanowiące jedynie poboczną działalność szkół zawodowych, prowadzących również internat (cele mieszkaniowe związane z czasowym pobytem młodzieży) – nie mogą przesądzać zdaniem Sądu o usługowej funkcji przedmiotowego terenu, jak chciałby tego skarżący.
Ponadto Sąd zauważył, że nawet w sytuacji, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu (art. 114 ust. 2), który w tym przypadku, jak już wyżej wskazano, stanowi teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego dotyczącego pominięcia przez organy przy kwalifikacji terenu ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy O. w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wyjaśnił, że wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie terenów nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby określone w art. 115 P.o.ś. Przeznaczenie terenu w studium może być bowiem odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P.J., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 115 w związku z art. 114 ust. 2 P.o.ś., polegającą na uznaniu, że o zakwalifikowaniu danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ww. ustawy, decyduje faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie terenów w czasie wydawania decyzji (wyrokowania) bez uwzględnienia faktu, który ze sposobów zagospodarowania był pierwotny, a który wtórny, co doprowadziło do wydania wadliwego wyroku w sytuacji, gdy teren na którym prowadzi działalność strona skarżąca był od początku lat 70 XX w. wykorzystywany na cele usługowe, natomiast dopiero na przełomie XX i XXI w. obok tegoż terenu (tj. młyna emitującego hałas) zostały zlokalizowane budynki mieszkalne jednorodzinne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przypadku braku miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego, w procesie ustalania na podstawie art. 115 P.o.ś. faktycznego zagospodarowania terenu, w sytuacji występowania na nim zróżnicowanych funkcji zagospodarowania (jak w przedmiotowej sprawie), organ administracji, prowadzący postępowanie powinien zweryfikować, w jakim czasie poszczególne zagospodarowania terenu się pojawiły. Inne bowiem powinny być zasady postępowania w sytuacji, gdy obok przedsięwzięcia emitującego hałas, w okresie późniejszym zostały zlokalizowane budynki mieszkalne jednorodzinne, a inne gdy zabudowa mieszkaniowa była wcześniej. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną taka wykładnia art. 115 ww. ustawy jest właściwa i zgodna z podstawowymi zasadami prawa, tj.:
- - zasadą wolności gospodarczej, wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r., Nr 220, poz. 1447, ze zm.),
- - zasadą in dubio pro libertate, zakazującą rozszerzającej wykładni przepisów, których stosowanie prowadzi do ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa i wolności jednostek (takimi przepisami są z pewnością ww. przepisy),
- - zasadą pierwszeństwa, powszechnie przyjętą w tzw. stosunkach sąsiedzkich, zgodnie z którą jeśli np. na terenie, na którym lokalizowane są budynki mieszkalne, znajdował się już wcześniej zakład przemysłowy czy usługowy, to prowadzący ten zakład powinien być traktowany znacznie łagodniej, niż w sytuacji odwrotnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 115 P.o.ś. przez jego błędną wykładnię nie jest uzasadniony. W myśl tego przepisu, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Przepis art. 114 ust. 2 P.o.ś. stosuje się odpowiednio. Stosownie do tego przepisu, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś., uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Zastosowanie powyższej reguły kolizyjnej wymaga również ustalenia rodzaju terenów znajdujących się w zasięgu obiektu emitującego hałas, ich powierzchni, faktycznego zagospodarowania i wykorzystania.
Zakwalifikowanie zatem na podstawie art. 115 P.o.ś. danego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 P.o.ś. ma charakter ocenny. Nie ulega jednak wątpliwości, że kryterium jakim powinien się posługiwać właściwy organ jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego terenu i sąsiednich terenów. Dokonanie trafnej i obiektywnej kwalifikacji terenu jest zatem uzależnione od uprzedniego dokonania prawidłowej oceny faktycznego zagospodarowania danego terenu i terenów sąsiednich.
Skarżący zarzucił błędne zakwalifikowanie przedmiotowego terenu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a P.o.ś., w związku z nieuwzględnieniem, który z istniejących na tym terenie sposobów zagospodarowania był pierwotny, a który wtórny. Teren na którym jest prowadzona działalność gospodarcza, jak podniesiono w skardze kasacyjnej, był od początku lat 70 XX w. wykorzystywany na cele usługowe, natomiast dopiero na przełomie XX i XXI w. obok tego terenu (tj. młyna emitującego hałas) zostały zlokalizowane budynki mieszkalne jednorodzinne. Zarzut powyższy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie może odnieść skutku. Jak wynika z pisma B.P. mieszkającej naprzeciwko młyna, podstawowym źródłem hałasu jest agregat prądotwórczy ustawiony na otwartej przestrzeni, bez jakichkolwiek urządzeń wyciszających. Na agregat prądotwórczy jako główne źródło hałasu wskazuje również sprawozdanie nr 40/H/Lp/2010 z pomiarów akustycznych wykonanych przez laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z października 2010 r. Powyższe oznacza, że skarżący ma możliwość podjęcia stosownych czynności w celu ograniczenia oddziaływania hałasu na środowisko do ustalonych w decyzji wartości dopuszczalnych bez konieczności likwidacji prowadzonej działalności gospodarczej.
W takim przypadku nie może mieć decydującego znaczenia fakt, że na terenie, na którym zostały zlokalizowane budynki mieszkalne, znajdował się już wcześniej młyn. Zauważyć należy ponadto, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia [...] marca 2011 r., działalność gospodarcza polegająca na wytwarzaniu produktów przemiału zbóż została rozpoczęta w dniu [...] stycznia 1992 r., a nie od początku lat 70 XX w., jak stwierdził w skardze kasacyjnej skarżący. Nie bez znaczenia jest także fakt, że w rozpatrywanej sprawie nie chodzi o jeden albo kilka domów jednorodzinnych, ale o sąsiadujący bezpośrednio z młynem teren zwartej zabudowy jednorodzinnej, która była realizowana w różnym czasie.
Ograniczenia oddziaływania hałasu na środowisko do ustalonych w decyzji wartości dopuszczalnych nie prowadzi w okolicznościach przedmiotowej sprawy do naruszenia zasady wolności gospodarczej, wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP oraz w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i nie zwalnia podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z obowiązku spełnienia wszystkich wymogów zawartych w obowiązujących przepisach oraz poszanowania chronionych tymi przepisami interesów osób trzecich. Wbrew twierdzeniom skarżącego brak jest podstaw aby stwierdzić w przedmiotowej sprawie niedopuszczalną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawa i wolności jednostek.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.