Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 322/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 28 listopada 2012 r., nr XXVIII/303/2012 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (dalej: uchwała). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak ustalił sąd wojewódzki, Rada Miejska w Suwałkach działając na podstawie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U z 2006 r. nr 123, poz. 858 ze zm., powoływana dalej jako: Uzzw) zaskarżoną uchwałą zatwierdziła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez [...] (dalej: PWiK).
W akcie tym zatwierdzono cenę za 1 m³ dostarczonej wody dla poszczególnych grup odbiorców: 1) Grupa 1 - gospodarstwa domowe i pozostali - 2,75 zł/m³ + VAT;
- 2) Grupa 2 - przemysł (bez spożywczego) - 3,12 zł/m³ + VAT;
- 3) Grupa 3 - przemysł spożywczy - 2,84 zł/m³ + VAT;
- 4) Grupa 4 - odbiorcy nieposiadający wodomierza - 2,64 zł/m³ + VAT (§ 1 ust. 1 uchwały) oraz przewidziano stawkę opłaty abonamentowej dla odbiorców rozliczanych na podstawie wskazań podlicznika - 4,32 zł/m-c + VAT (§ 1 ust. 2 uchwały).
W § 2 uchwały Rada zatwierdziła cenę 1 m³ odprowadzanych ścieków dla poszczególnych grup odbiorców: 1) Grupa 1 - gospodarstwa domowe i pozostali - 3,65 zł/m³ + VAT;
- 2) Grupa 2 - przemysł ogółem (razem ze spożywczym) - 3,95 zł/m³ + VAT, i przewidziała, że opłata abonamentowa nie jest pobierana.
W § 3 aktu zatwierdzona została cena za 1m³ odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych - 2,81 zł/m³ + VAT. Rada zatwierdziła także stawkę opłat za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, w wysokości: 1) przyłącze wodociągowe - 74,00 zł + VAT;
- 2) przyłącze kanalizacyjne - 87,30 zł + VAT (§ 4 uchwały).
W § 5 uchwały wskazano, że stawka opłaty za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków przemysłowych do urządzeń kanalizacyjnych jest ustalana według wzoru, określonego w załączniku do uchwały.
Na powyższą uchwałę skargę do WSA w Białymstoku złożyła [...] (dalej jako: "Spółdzielnia"), zarzucając jej naruszenie przepisów: § 3 pkt 1 lit. e, § 5 pkt 4, § 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, § 14 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886, dalej: "rozp. taryfowe") oraz art. 27 ust. 4 i 5 ustawy i art. 32 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie strony skarżącej § 3 uchwały narusza przepis § 5 pkt 4 rozp. taryfowego, poprzez przyjęcie wadliwej jednostki miary, za którą obciążane będą podmioty z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. W zatwierdzonej taryfie dla PWiK przyjęto cenę za jednostkę miary ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych (m³) z pominięciem tego przepisu.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 27 ust. 4 i 5 Uzzw Spółdzielnia podniosła, że w zatwierdzonej uchwałą taryfie ustalono w istocie szacunkową ilość wód opadowych i roztopowych równą iloczynowi powierzchni, z której są odprowadzane oraz średniego opadu na podstawie wieloletnich danych meteorologicznych. Do wprowadzenia takiego szacunku ustawa żadnego podmiotu, w tym także rady gminy, nie upoważnia. Spółdzielnia wyraziła pogląd, że wyboru rodzaju i struktury taryfy dokonano błędnie na podstawie § 13 ust. 2 i 3 rozp. taryfowego, podczas gdy wyboru dokonuje się na podstawie § 14 pkt 2 cyt. rozporządzenia oraz wyraził pogląd o braku wyraźnego określenia rodzaju i struktury taryfy.
Spółdzielnia zwróciła ponadto uwagę na niestaranność w przygotowaniu taryfy wymieniając kilka jej przykładów. W taryfie wskazano, iż "nie wyodrębniono taryfowych grup odbiorców usług" w zakresie ścieków odpadowych i roztopowych, podczas gdy faktycznie skonstruowano jednolitą grupę taryfową. Ponadto, w opisie grupy 4 - "Odbiorcy nie posiadający wodomierza" nie wskazano, o jaki wodomierz chodzi.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Suwałkach wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Rada podniosła, że strona skarżąca wezwała ją do usunięcia naruszenia prawa, jednakże zakres zarzucanych uchybień prawnych był znacznie węższy niż w wywiedzionej skardze. W przypadku braku uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, Rada za nietrafne uznała wszystkie zarzuty powołane w skardze Spółdzielni domagając się jej oddalenia.
W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Białymstoku zaakcentował, że kontrolując zgodność z prawem uchwały wydanej w sprawie zatwierdzenia taryfy, sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego ingerowania w jej treść. Również rada gminy podejmując w powyższym przedmiocie uchwałę, decyduje o jej treści po analizie zgodności sporządzenia taryf z przepisami prawa. Badanie legalności taryfy nie oznacza przy tym badania celowości stawek w niej zamieszczonych, nie daje też kompetencji do ich zmiany ani radzie gminy ani sądowi (wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., II OSK 2239/12). Spod kontroli tegoż sądu wymykała się również ocena merytorycznego sprawdzenia taryfy, która spoczywa na prezydencie miasta. Co się tyczy natomiast podniesionych w skardze zarzutów sąd I instancji uznał je za niezasadne.
Skargą kasacyjną [...] reprezentowana przez radcę prawnego zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- 1. przepisów art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 4 i ust. 5 Uzzw przez przyjęcie, że prawidłowe jest określenie w taryfie szacunkowej stawki opłaty za 1m³ odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych przy braku urządzeń pomiarowych,
- 2. bezzasadną odmowę zastosowania w sprawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa),
- 3. niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 Ppsa.
Wskazując na powyższe Spółdzielnia wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W skardze kasacyjnej zrekapitulowano stanowisko sądu wojewódzkiego oraz zasadnicze konstrukcje zawarte w przepisach Uzzw, a odnoszące się do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz rady gminy (miasta) w aspekcie weryfikacji i zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzenia ścieków. Wyeksponowano, że w § 5 ust. 4 rozp. taryfowego przewidziano, że taryfa określa cenę za jednostkę miary powierzchni zanieczyszczonej o trwałej powierzchni, z której odprowadzane są ścieki opadowe i roztopowe kanalizacją deszczową, uwzględniającą rodzaj i sposób zagospodarowania powierzchni. W tym zakresie rozporządzenie to w judykaturze uznano za wydane z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. To prowadzić ma do wniosku, że w obowiązującym stanie prawnym brak zarówno regulacji materialnoprawnej dotyczącej szacunkowego i ryczałtowego ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, jak i podstaw do wprowadzania takich wielkości szacunkowych w taryfach przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono dalej, że wbrew odmiennej ocenie sądu I instancji, Rada Miejska w Suwałkach zatwierdziła taryfę, która została sporządzona z naruszeniem przepisów art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 Uzzw. Zdaniem Spółdzielni wadliwość ta wynika z faktu wprowadzenia do taryfy szacunkowej ceny za 1 m³ odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych w sytuacji braku urządzenia pomiarowego bez oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Obligować to powinno odmową zatwierdzenia taryfy, a w konsekwencji czyni zasadnym zarzut naruszenia przepisów art. 147 § 1 i 151 Ppsa.
W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Organ nie zgadza się z argumentem skarżącej Spółdzielni, że brak jest regulacji pozwalających na określenie wysokości opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.
W toku rozprawy pełnomocnik organu podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Podniesiony przez skarżącą kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 4 i 5 Uzzw nie został w żaden sposób sprecyzowany. Przepisy te stanowią odpowiednio, że: "Rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków są prowadzone przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne z odbiorcami usług na podstawie określonych w taryfach cen i stawek opłat oraz ilości dostarczonej wody i odprowadzonych ścieków" (art. 26 ust. 1 Uzzw); "Ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych" (art. 27 ust. 4 Uzzw), "W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzonych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie" (art. 27 ust. 5 Uzzw). Cyt. przepisy mają charakter materialnoprawny, przeto podnosząc zarzut ich naruszenia przez sąd administracyjny I instancji należało wskazać, zgodnie z art. 174 pkt 1 Ppsa, czy delikt ten ziścił się poprzez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie.
Wadliwie zatem tę podstawę kasacyjną skonstruowano, traktując powyższe przepisy jako przepisy postępowania, skoro posłużono się zwrotem "naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy". To w art. 174 pkt 2 Ppsa ustanowiono przesłankę do sformułowania zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów postępowania, "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".
Autor skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 Ppsa, aby uzasadnić sformułowane podstawy kasacyjne, nie uczynił mu zadość. Na s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej ograniczono się do stwierdzenia, po wywodzie o braku podstaw do szacunkowego i ryczałtowego ustalania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych oraz podstaw do wprowadzania takich wielkości szacunkowych w taryfach przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, że zatwierdzona przez Radę Miejską w Suwałkach taryfa została sporządzona z naruszeniem art. 26, art. 27 i art. 6 ust. 1 Uzzw. W petitum skargi kasacyjnej nie podnoszono zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 Uzzw, stanowiącego w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały, że "Dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług".
Błędnie także (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej, drugi wers od góry) Autor skargi kasacyjnej utrzymuje, że zacytował przepis art. 6 ust. 5 Uzzw, podczas gdy przywołana w skardze kasacyjnej treść odnosi się do art. 27 ust. 5 Uzzw. W konkluzji tych wywodów stwierdzono, że wadliwość uchwały ma mieć źródło w tym, że wprowadzono do taryfy szacunkową cenę "za 1 m³ odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych w sytuacji braku urządzenia pomiarowego bez oparcia w obowiązującym stanie prawnym". Tak sporządzone uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie nie wskazuje, aby sformułowane w podstawach kasacyjnych przepisy prawa materialnego miały zostać naruszone, skoro nie odnoszą się one w żaden sposób do treści § 3 uchwały Rady Miejskiej w Suwałkach Nr XXVIII/302/2012 z dnia 28 listopada 2012 r., który to przepis skarżonej uchwały zdaje się kwestionować Spółdzielnia. Cyt. przepis uchwały stanowi, że − "Zatwierdza się cenę za 1 m³ odprowadzanych ścieków opadowych i roztopowych – 2,81 zł/m³ + VAT".
Przepis art. 26 ust. 1 Uzzw dotyczy oznaczonego sposobu dokonywania rozliczeń między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, wynika z niego m. in., że podstawą są ceny i stawki opłat zawartych w taryfach. Z kolei z przepisów art. 27 ust. 4 i 5 Uzzw wynika jedynie to, w jaki sposób ustala się ilość odprowadzanych ścieków, w zależności od tego, czy istnieje, czy też nie urządzenie pomiarowe. Wreszcie z treści art. 6 ust. 1 Uzzw wynika m. in. to, że odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usługi. Przepisy prawa materialnego, które wskazano w skardze kasacyjnej nie odnoszą się zatem w żaden sposób do treści zawartej w inkryminowanej uchwale, zresztą w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie, którego z przepisów tam zawartych dotyczy argumentacja w niej prezentowana.
Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa odnoszą się odpowiednio wyłącznie do formy wyrokowania w sprawie ze skargi m. in. na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego oraz oddalenia skargi w razie gdy sąd ją nie uwzględnia. Są to innymi słowy podstawy prawne orzekania przez sąd wojewódzki. Przepisy te mają charakter wynikowy, przeto nie doszło do ich naruszenia, skoro skarga kasacyjna nie dowodzi naruszenia z kolei innych przepisów w niej wskazanych.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.