Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 989/14 oddalił skargę K. Ł. (dalej powoływany jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 11 marca 2014 r. nr... w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Powołany wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z 9 września 2013 r. nr... ustalił dla skarżącego opłatę w wysokości... zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr..., położonej w obrębie... miasta O., z tytułu 10% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O. uchwalonego Uchwałą Nr... Rady Miejskiej w O. z dnia 12 września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. M. Nr..., z 2006 r., poz....) i zbyciem ww działki. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły art. 36 – 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 788 ze zm. – dalej upzp).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 11 marca 2014 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Według Kolegium nie budzi wątpliwości, że wartość nieruchomości objętej postępowaniem wzrosła wskutek uchwalenia planu miejscowego oraz, że skarżący zbył tę nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego.
Wartość rynkowa nieruchomości i w konsekwencji opłata ustalona została w operacie szacunkowym. Prawidłowość sporządzenia tego operatu nie została zakwestionowana w toku postępowania. Rzeczoznawca majątkowy w celu określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej rolnej i gruntowej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, zastosował podejście porównawcze - metodę porównywania parami. W operacie szacunkowym porównywał odpowiednio ceny transakcyjne sprzedanych nieruchomości z uwzględnieniem różnic wynikających z cech porównywanych nieruchomości. W ocenie Kolegium metodyka wyceny dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada prawu.
Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: art. 36 i art. 37 ust. 1 i 6 upzp; błędy metodologiczne przy sporządzaniu operatu, który był podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie; wydanie zaskarżonych decyzji z obrazą przepisów proceduralnych, albowiem wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty dodatkowej może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie, jakie się toczy zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje niemożnością nałożenia na stronę opłaty; obrazę przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w związku z art. 11, art 15 oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienie z 6 czerwca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 989/14 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 17 października 2014 r. powyższą skargę oddalił.
Sąd I instancji dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja SKO w W. nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Za prawidłowe uznał w szczególności te ustalenia organów obu instancji, z których wynika, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był identyczny jak przeznaczenie tej nieruchomości określone w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. M. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. z 7 kwietnia 1994 r. tj. nieruchomość rolna.
Odnosząc się do zarzutów związanych z operatem szacunkowym Sąd I instancji stwierdził, że przyjęta metodologia wyceny nieruchomości w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń. Dokonując szacowania wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań trzy transakcje działkami, na których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wybrane zostały transakcje zawarte na rynku w latach 2007-2008, pochodzące z Pruszkowa oraz O. M. Organ I instancji wykazał, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości mający bezpośredni związek przyczynowy z przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. Wzrost wartości nieruchomości ma charakter obiektywny i został odzwierciedlony poprzez przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego.
Jak wynika z tego operatu wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego jak i po jego uchwaleniu oszacowano na dzień 9 lipca 2008 r. Z tego powodu do porównań wybrane zostały transakcje, które miały miejsce przed wskazaną wyżej datą. Zaktualizowanie cen wybranych transakcji uwzględnia ww. datę. Zaktualizowane ceny transakcyjne wskazane zostały w tabelach na stronie 10 operatu oraz na stronie 12.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący zbył nieruchomość w dniu 9 lipca 2008 r., plan wszedł w życie w dniu 18 stycznia 2007 r., a roszczenie zostało zgłoszone w 7 czerwca 2010 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego), a zatem przed upływem 5 – letniego okresu. W tym miejscu trzeba wskazać, że najdalej idący zarzut skargi dotyczący "przedawnienia" prawa nałożenia spornej opłaty nie był zasadny.
Za niezasadne uznano zarzuty obrazy przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w związku z art. 11, art. 15 oraz art. 7 i 77 § 1 i art. 80 Kpa, należy stwierdzić, iż stosownie do art. 7 Kpa - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy obu instancji w sposób właściwy ustaliły i oceniły okoliczności faktyczne sprawy, czym zadośćuczyniono zasadzie wyrażonej w art. 7 i art. 12 w związku z art. 77 Kpa.
Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
- 1) przepisu prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 upzp poprzez przyjęcie błędnego operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia stawki opłaty planistycznej;
- b) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest: art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 Kpa polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, że organy naruszyły powyższe przepisy w ten sposób, że uznanie opinii biegłego za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie przez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie tych przepisów, które mogło mieć wpływ na wydanie i treść decyzji a także zaskarżonego wyroku, poprzez przyjęcie za podstawę decyzji błędnej opinii i niedostrzeżenia tej okoliczności przez Sąd I instancji.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szczegółowo rozwinięto powyższe zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej Ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 37 ust. 1 upzp, bowiem Sąd I instancji dokonał jego błędnej wykładni w zakresie stanu nieruchomości, który stanowi podstawę ustalenia czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości.
Sąd I instancji dokonując niezwykle skrupulatnie i wnikliwie oceny operatu, nie wziął pod uwagę jednak kluczowej okoliczności, która wprawdzie nie wynika z literalnej treści art. 37 ust. 1 upzpz, jednak należy ją wywieść z wykładni celowościowej tego przepisu Chodzi mianowicie o datę na jaką powinien być przyjęty stan nieruchomości w celu ustalenia wzrostu wartości nieruchomości.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 upzp jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego tj. wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. Skoro uwzględnieniu mają podlegać wyłącznie skutki uchwalenia planu miejscowego albo jego zmiany, to stan nieruchomości stanowiący podstawę oszacowania nieruchomości musi być przyjęty na datę uchwalenia planu. Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na ten dzień. W świetle art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 upzp niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości takich czynników, jak nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po dacie uchwalenia planu. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 listopada 2008 r. (sygn. II OSK 1316/07, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast w przedmiotowej sprawie przedmiotem wycena była działka ewidencyjna nr... o pow.... ha, która nie istniała w dniu uchwalenia powołanego planu. Działka ta, co nie jest w sprawie sporne, powstała dopiero w czerwcu 2008 r. z połączenia działek nr..., nr..., nr..., nr... i... Z kole te działki powstały 24 czerwca 2008 r. – kiedy to stała się ostateczna decyzja Burmistrza Gminy O. z 28 maja 2008 r. o podziale nieruchomości (akt notarialny Rep. A nr... - w aktach organu I instancji).
Zaakceptowanie przez Sąd I instancji decyzji wydanych w oparciu o wartość działki nr... stanowi naruszenie art. 37 ust. 1 upzp. Organ nie dysponował bowiem wartością nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Nie sposób opisywać cechy nieruchomości takich jak powierzchnia, kształt, dostęp do infrastruktury itd., która w dacie uchwalenia planu nie istniała. Określenie wartości takiej nieruchomości ma charakter czysto wirtualny i nie daje podstaw do przyjęcia, że został wykazany wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 upzp.
W związku z tym konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku, jak również wydanych z naruszeniem art. 37 ust. 1 upzpz decyzji organów obu instancji. W ponownym postępowaniu organ zleci opinię o wartości nieruchomości według stanu nieruchomości na dzień uchwalenia planu i na tej podstawie ustali czy istnieją podstawy do ustalenia opłaty. Tym samym zbyteczne stało się odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego.
Mając na uwadze, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem art. 37 ust. 1 upzp. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.