Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/GD 403/07, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r., nr 2638/06, w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2004 r., we wznowionym postępowaniu, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. odmówiło uchylenia własnej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., którą utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] czerwca 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek nr [...] oraz [...], położonych w G. przy ul. [...] i [...] dla inwestycji polegającej na dobudowie klatek schodowych do północnej i południowej elewacji budynku w zabudowie bliźniaczej.
Jednocześnie organ ten stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zapadła wprawdzie z naruszeniem prawa polegającym na pominięciu K. P. w przedmiotowym postępowaniu, lecz w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ przyjął, że wnioskodawca, jak współużytkownik wieczysty działki przy ul. [...] bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja, nie brał udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a zatem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zapadły w postępowaniu dotkniętym wadą określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., skutkującą wznowieniem postępowania. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie mogło jednak nastąpić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).
Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję, lecz decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II S.A./Gd 597/04, z uwagi na udział w składzie orzekającym w II instancji tych samych członków Kolegium (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 k.p.a.)
Ponownie rozpatrując sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2004 r., wskazując, że po wznowieniu postępowania administracyjnego oceniając kwestionowane postępowanie i decyzję kontrolowało zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili wydania decyzji kończącej postępowanie zwykłe.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł K. P.. Skarżący zakwestionował stanowisko, że w wyniku wznowionego postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV S.A. 540/88, w którym stwierdzono iż w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości i z naruszeniem art. 7 k.p.a. nie rozważono jej słusznego interesu, to we wznowionym postępowaniu organ nie może stosować art. 146 § 2 k.p.a. Nadto skarżący stwierdził, iż zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego istotą wznowionego postępowania administracyjnego jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, a nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta, organ administracji winien zatem stosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 403/0, oddalając skargę, wskazał, że podniesiony w skardze zarzut, iż zaistnienie przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wyłącza możliwość zastosowania art. 146 § 2 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem wyłączenie stosowania art. 146 § 2 k.p.a. w przypadku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę pozbawienia strony udziału w postępowaniu, ani jakichkolwiek innych przesłanek wznowieniowych.
Sąd stwierdził, że organ ma obowiązek zastosować normę art. 146 § 2 k.p.a. w każdej sytuacji, także w postępowaniu wznowienionym wszczętym na podstawie art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie podzielił też stanowiska zawartego w przywołanym przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 Iistopada1988 r. (ONSA 1988 Nr 2, poz. 90), gdyż wyrok ten, odnoszący się do odmiennego stanu prawnego i faktycznego dotyczył decyzji o warunkach realizacji inwestycji wydanej bez udziału właściciela nieruchomości, na której miała być ona realizowana. Sąd Wojewódzki stanął też na stanowisku, że naruszenie przepisów procesowych nie może prowadzić do eliminacji decyzji, jeśli wadliwość procesową nie wywarła żadnego wpływu na wynik sprawy.
W dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym obowiązywały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 z 1999 r. poz.139 ze zm.) oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gdyni zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. Nr XXII/115/8 8 (Dz. Urz. Województwa Gdańskiego Nr 13 poz. 91 ze zm.), natomiast w dacie rozpoznawania podania o wznowienie - przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis intertemporalny nowej ustawy - art. 85 ust. 1 stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, stwierdzenie istnienia podstaw wznowienia postępowania odbywać się więc winno co do zasady na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, te również przepisy będą stanowić podstawę stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (procesowego) na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 146 k.p.a. Taka sama zasada winna obowiązywać także odnośnie oceny prawidłowości wydanej decyzji.
Charakter postępowania wznowieniowego przemawia, za zastosowaniem do oceny prawidłowości decyzji podlegającej badaniu, stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji ostatecznej, a nie przepisy które weszły w życie później. W przypadku zaś, gdy we wznowionym postępowaniu udział strony pominiętej nie prowadzi do zmiany merytorycznej oceny decyzji, uchylenie decyzji, na mocy której strona postępowania nabyła określone uprawnienia, godziłoby w zasadę ochrony praw nabytych oraz zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stosowanie w postępowaniu wznowieniowym do rozstrzygnięcia istoty sprawy nowych przepisów mogłoby mieć zastosowanie w sytuacji, gdy wydana decyzja była materialnie wadliwa w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania i powinna być zastąpiona nową decyzją.
Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ administracji właściwie dokonał oceny prawidłowości wydanej decyzji w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz obowiązującego w dacie wydania decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd Wojewódzki ocenił też, jako niezasadne zarzuty skarżącego, iż planowania inwestycja polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przez dobudowę dwóch klatek schodowych była sprzeczna z planem. Sam fakt dobudowania do budynku klatki schodowej nie stanowi zmiany funkcji budynku, przepisy prawa nie zabraniają zaś posiadania kilku wejść do domu jednorodzinnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. P. zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § p.p.s.a. polegające na braku zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanej decyzji administracyjnej, naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 punkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 146 § 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji nierozpoznanie istoty sprawy.
Stawiając te zarzuty skarżący podniósł, że po wznowieniu postępowania złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z analizy urbanistycznej na okoliczność niemożności rozbudowy budynku o przedmiotowe klatki schodowe, którego organ administracji publicznej wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie rozpoznał. Skarżący zarzucił, że Sąd Wojewódzki w wyroku przyjął stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne, które nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego były zobligowane. Wnioski dowodowe i twierdzenia skarżącego nie zostały uwzględnione, a tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, aby można było przyjąć, że nie może zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania. Zdaniem skarżącego, dopiero po wszechstronnym rozważeniu zgłoszonego przez niego wniosku organ administracji mógłby ewentualnie dojść do takiego przekonania.
W ramach obowiązujących bowiem przepisów organ był zobligowany do rozważenia czy dowód ten ma znaczenie w sprawie, a jeśli tak, to winien go dopuścić i uwzględnić, zaś w przypadku uznanie, że dowód ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, winien wniosek dowodowy oddalić uzasadniając taką decyzję. Skarżący podkreślił, że dopiero po rozważeniu wszystkich zgłoszonych dowodów, organ administracji publicznej mógłby podjąć decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej i zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zarzut naruszenia prawa procesowego wymaga zbadania w pierwszej kolejności, ponieważ od prawidłowo przeprowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego zależy prawidłowość materialnoprawnych podstaw wyroku, a tak sformułowano zarzuty w skardze kasacyjnej.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów natury proceduralnej (art. 141 § 4 p.p.s.a.) koncentruje się na twierdzeniu, iż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, a w konsekwencji nie dał temu stosownego wyrazu w uzasadnieniu wyroku, że organy administracji nie uwzględniły i nie rozpoznały wniosku o przeprowadzenie we wznowionym postępowaniu dowodu z analizy urbanistycznej na okoliczność niemożności rozbudowy budynku o klatki schodowe. Z przekonania o zasadności tego zarzutu wyprowadzone zostały dalsze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieprawidłowego zrealizowania kontroli sądowej oraz błędnego oddalenia skargi.
Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest jednak usprawiedliwiony. Sąd Wojewódzki stanął na niekwestionowanym w skardze kasacyjnej stanowisku, że umożliwiając w postępowaniu wznowionym udział pominiętej stronie (na skutek zaistnienia przesłanki proceduralnej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) organ w pierwszej kolejności bada czy zarzuty zgłaszane przez pominiętą stronę wpłynęłyby na przebieg i wynik postępowania zwykłego. Badanie takie jest zaś możliwe tylko przez ocenę naruszenia przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Jeśli takiego naruszenia organ nie stwierdzi, jak to stało się w przedmiotowej sprawie, uprawnione jest wyprowadzenie wniosku, że decyzja kończąca postępowanie została wydana zgodnie z wówczas obowiązującym prawem materialnym. Por. też wyrok NSA z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 503/05.
Nie ma zatem powodów aby nie podzielić poglądów Sądu Wojewódzkiego, który uznał, że we wznowionym postępowaniu zapaść mogłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Pogląd Sądu Wojewódzkiego odnoszący się do analizy naruszeń prawa z zastosowaniem przepisów z daty wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym niósł za sobą takie konsekwencje procesowe, iż w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie było dopuszczalne przeprowadzenie w postępowaniu wznowionym postępowania dowodowego, który swoje oparcie czerpie z obecnie obowiązującego stanu prawnego.
Zauważyć trzeba, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została pod rządami przepisów obowiązujących przed 11 lipca 2003 r. i miała oparcie w przepisach planu zagospodarowania przestrzennego. Nie było jej przedmiotem określanie warunków zabudowy według obecnie obowiązujących wymagań, w tym określenia zasady kontynuacji zabudowy na podstawie analizy urbanistycznej. Nie było zatem ani podstaw, ani potrzeby dokonywania we wznowionym postępowaniu oceny możliwości zagospodarowania terenu po myśli wniosków dowodowych skarżącego, skoro uprzednio przesądzono kwestię według jakich przepisów ocena ta będzie dokonywana. Wniosek taki, aczkolwiek niewyrażony wprost w wyroku Sądu Wojewódzkiego, można jednak wyprowadzić z kontekstu uzasadnienia tego wyroku odnoszącego się do następstw procesowych poglądu o stosowaniu do kontroli zgodności z prawem przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym.
Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.