Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący – prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Usługowo-Produkcyjno-Handlowe "[...]" – zwany dalej inwestorem, pismem z dnia 28 maja 2008 r. kierowanym do Wójta Gminy Mykanów zwrócił się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch siłowni wiatrowych w obrębie nieruchomości położonej w [...] na działce o nr ewid. [...].
W dniu [...] lutego 2009 r. Wójt Gminy Mykanów wydał postanowienie, w którym nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie. W dniu 9 marca 2009 r. inwestor przedłożył organowi I instancji przedmiotowy raport.
Po dokonaniu uzgodnienia realizacji inwestycji z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Częstochowie (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r.) oraz Starostą Częstochowskim (postanowienie z dnia [...] listopada 2009 r.), oraz po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej dnia 30 kwietnia 2009 r., decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wójt Gminy Mykanów określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Jako podstawę prawną decyzji powołano między innymi art. 46a ust. 1 i 7 pkt 4, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 56 ust. 2, 3, 4, 5 i 6 oraz 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał między innymi, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Radostków, przyjętym uchwałą Rady Gminy Mykanów z dnia 28 lutego 2007 r. Nr 30/IV/2007 (Dz.Urz. Woj. Śląskiego Nr 81, poz. 1639) działka skarżącego znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RP – o przeznaczeniu podstawowym – uprawy polowe, szklarniowe i sadownicze. Zdaniem organu I instancji, plan miejscowy nie zawiera zakazów zabudowy w odniesieniu do terenów RP, w odróżnieniu od terenów oznaczonym symbolem RPP – rolniczej przestrzeni produkcyjnej polowej lub sadowniczej z bezwzględnym zakazem wszelkiej zabudowy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego różnicuje więc zasady zagospodarowania terenów rolnych, dopuszcza zainwestowanie na kompleksach gleb o niższych klasach bonitacyjnych oraz zakazuje zabudowy na bardzo dużych kompleksach gleb chronionych.
Wobec tego badając możliwość realizacji na przedmiotowym terenie elektrowni wiatrowych organ I instancji rozważył, czy zamierzona działalność nie koliduje z ustalonym w planie miejscowym przeznaczeniem podstawowym nieruchomości i czy wręcz nie umożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Analizą objęto zarówno działkę nr [...] km. 1 jak i nieruchomości sąsiednie. Mając na uwadze, że zasadnicza część projektowanej budowli znajduje się poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych stwierdzono, że działanie elektrowni wiatrowej nie uniemożliwi wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Jedynie budowa fundamentu oraz drogi dojazdowej w niewielki sposób zakłóci możliwość uprawy polowej.
Mając na uwadze procent zajętego terenu pod budowę fundamentu oraz drogi dojazdowej w odniesieniu do całego kompleksu rolnego organ I instancji nie stwierdził, że uniemożliwi to wykorzystanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem. Wójt Gminy Mykanów nie dopatrzył się zatem przeszkód wobec lokalizacji na terenie rolnym urządzeń i infrastruktury technicznej, bo to takich urządzeń zaliczane są siłownie wiatrowe. Gmina Mykanów zwróciła się ponadto do autorki planu zagospodarowania przestrzennego arch. H.N. z prośbą o wyjaśnienie czy na terenach o funkcji RP – przeznaczenie rolne, możliwa jest lokalizacja siłowni wiatrowych. Autorka pismem z dnia 10 kwietnia 2008 r. potwierdziła możliwość lokalizacji siłowni wiatrowych w oparciu o ustalenia § 14 miejscowego planu (ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej). W ust. 2 dotyczącym zakresu zaopatrzenia w energię elektroenergetyczną ustalono m.in. w punkcie e/ "możliwość rozbudowy, przebudowy i modernizacji istniejących sieci".
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M.M., M. i E.L., I.P. i S.P. W uzasadnieniu jednobrzmiących odwołań zarzucili, że ich zdaniem projektowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, że zgodnie z § 15 pkt 11 uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RP ustala się przeznaczenie podstawowe – uprawy polowe, sadownicze lub szklarniowe. Zdaniem Kolegium budowa siłowni wiatrowych nie mieści się w zakresie takiego przeznaczenia podstawowego. O ile bowiem w odniesieniu do niektórych terenów w planie miejscowym wskazano przeznaczenie podstawowe i jednocześnie przeznaczenie uzupełniające, o tyle dla terenów oznaczonych symbolem RP plan miejscowy przewidział wyłącznie przeznaczenie podstawowe.
Tym samym w odniesieniu do tych terenów przeznaczenie podstawowe wskazuje na jedyny sposób jego użytkowania. Kolegium nie zaakceptowało też poglądu organu I instancji, że siłownie wiatrowe mogą zostać zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem RP ze względu na to, że stanowią one urządzenia infrastruktury technicznej. Umieszczanie na tym terenie urządzeń infrastruktury powinno się bowiem odbywać w granicach ustaleń planu miejscowego. Granice te zostały wyznaczone przez § 14 pkt 2 uchwały Rady Gminy w sprawie planu miejscowego, dotyczący zaopatrzenia w energię elektryczną. Zgodnie z § 14 pkt 2. lit. e/ w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną dopuszczono możliwość rozbudowy, przebudowy i modernizacji istniejących sieci, w tym obowiązkowego docelowego skablowania sieci średniego i niskiego napięcia w uzgodnieniu z właściwym Zakładem Energetycznym. Kolegium wskazało, że pojęcie sieci zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.
Dz.U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 11 tej ustawy przez sieci należy rozumieć instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. W tak rozumianym pojęciu sieci nie mieści się siłownia wiatrowa. Z punktu widzenia przepisów prawa energetycznego siłownia wiatrowa jest urządzeniem technicznym stosowanym w procesach energetycznych, tj. procesach w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (art. 3 pkt 7 i 9 ustawy Prawo energetyczne).
W ocenie Kolegium, oznacza to, że skoro plan miejscowy dopuścił możliwość rozbudowy, przebudowy lub modernizacji istniejących sieci, a jednocześnie precyzując ustalenia dotyczące infrastruktury technicznej w żaden sposób nie przewidział możliwości budowy urządzeń energetycznych, to tym samym brak było podstaw do uznania, że budowa siłowni wiatrowych jest dopuszczalna w świetle § 14 pkt 2 lit. e/ uchwały Rady Gminy w sprawie planu miejscowego.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił pogląd organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji, niezależnie od interpretacji dokonywanej przez autorkę projektu planu, na której oceny powołuje się w uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji, uchwalony przez Radę Gminy Mykanów plan miejscowy jednoznacznie wyklucza sytuowanie siłowni wiatrowych na terenie przedmiotowej działki. Po pierwsze, objęta wnioskiem działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem RP. Zgodnie zaś z § 15 pkt 11 uchwały Rady Gminy w sprawie planu miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RP ustalono jako przeznaczenie podstawowe – uprawy polowe, sadownicze lub szklarniowe. Budowa siłowni wiatrowych w sposób oczywisty nie mieści się w zakresie takiego przeznaczenia podstawowego, zaś plan w odniesieniu do terenów RP nie przewiduje żadnego innego dopuszczalnego przeznaczenia oprócz podstawowego.
Po drugie, nie ma także oparcia w ustaleniach planu miejscowego wyrażona przez organ I instancji oraz skarżącego teza, że siłownie wiatrowe mogą zostać zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem RP ze względu na to, że stanowią one urządzenia infrastruktury technicznej. W odniesieniu bowiem do zaopatrzenia terenu w energię elektryczną plan miejscowy w § 14 pkt 2 lit. e/ zakreślił granice dopuszczalności inwestycji zezwalając jedynie na możliwość rozbudowy, przebudowy i modernizacji istniejących sieci. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że skoro ustalenia planu zezwalają jedynie na rozbudowę, przebudowę i modernizację sieci już istniejącej, to tym samym zakazują inwestycji polegającej na budowie sieci do tej pory na danym terenie nieistniejącej. Wobec zaś faktu, że sieć oparta na działaniu siłowni wiatrowych na przedmiotowej działce nie istnieje, niedopuszczalne jest lokowanie na działce siłowni wiatrowych.
Tego typu inwestycja nie stanowi ani rozbudowy sieci istniejącej, ani jej przebudowy, ani modernizacji. Polega bowiem na budowie nowych urządzeń energetycznych, nie związanych z siecią istniejącą, która korzystać miałaby z odmiennych źródeł energii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor.
Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.
Po pierwsze, art. 56 ust. 1 i 1b ustawy p.o.ś. poprzez bezzasadne przyjęcie, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Po drugie, art. 9a ust. 6 ustawy Prawo energetyczne w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (Dz.U. Nr 156, poz. 969 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji skarżącego i pominięcie faktu, że siłownia wiatrowa podlega przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej.
Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.P. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast, uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej musi ponadto wykazać w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Po drugie, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 56 ust. 1 i 1b cyt. ustawy p.o.ś. z powodu rzekomo jego błędnej wykładni, a następnie w konsekwencji niewłaściwego zastosowania. Wynika to z tego, że dyspozycja art. 56 ust. 1 ustawy p.o.ś jednoznacznie stanowi, iż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po stwierdzeniu zgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sprawie jest to przedsięwzięcie polegające na budowie dwóch siłowni wiatrowych na działce nr [...] km 1 – w świetle ustaleń obowiązującego planu miejscowego przyjętego uchwałą nr 30/IV/2007 Rady Gminy w Mykanowie z dnia 28 lutego 2007 r. – która w tym planie miejscowym jest oznaczona w jego części graficznej i opisowej symbolem RP. Oznacza to, że jest to teren o przeznaczeniu podstawowym – uprawy polowe, szklarniowe i sadownicze (§ 15 pkt 11), a ponadto brak nawet określenia w planie innego przeznaczenia uzupełniającego dla tego terenu.
Z kolei § 14 ust. 2 pkt e/ w rozdziale II cyt. uchwały Rady Gminy Mykanów z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że w zakresie zaopatrzenia w energię elektroenergetyczną ustala się możliwość rozbudowy, przebudowy, modernizacji istniejących sieci (...) w uzgodnieniu z właściwym Zakładem Energetycznym. Oznacza to, że lokalizacji takiego przedsięwzięcia nie dopuszczają powyższe ustalenia planu miejscowego dotyczące funkcji i przeznaczenia terenu, w obrębie którego jest położona działka nr [...] jak i ogólne ustalenia planu miejscowego dotyczące sieci elektroenergetycznej, odnośnie ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej. W tym ostatnim przypadku Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że § 14 pkt 2 lit. e/ uchwały Rady Gminy w Mykanowie z dnia 28 lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczy tylko przebudowy i modernizacji sieci już istniejącej czyli nie dotyczy nowo budowanych siłowni wiatrowych.
Jest to bowiem nowe urządzenie energetyczne, które oczywiście nie jest związane z siecią istniejącą, gdyż oznaczałoby korzystanie z całkowicie odmiennych źródeł energii (art. 3 pkt 11 w związku z art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne, Dz.U. z 2008 r. Nr 156, poz. 969 ze zm.). Z powyższych przyczyn całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 9a ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzenia danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii (Dz.U.
Nr 156, poz. 969 ze zm.). Miało to rzekomo nastąpić z tej przyczyny, że przepis ten odniósł się do sytuacji, w której znalazł się skarżący czyli, że siłownia wiatrowa podlega przyłączeniu do sieci elektroenergetycznej. Ponieważ zachodzi w tej sprawie obowiązek zakupu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, który spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym. Należy także podkreślić, że Sąd I instancji w ogóle nie stosował powyższych przepisów, gdyż przedmiotem jego kontroli była tylko ostateczna decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia, które poprzedza wydanie pozwolenia na budowę, a nie przesłanki określone w art. 9a ust. 6 cyt. ustawy Prawo energetyczne w związku z § 13 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 2008 r. w zakresie obowiązku zakupu energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii, po przyłączeniu do właściwej sieci elektroenergetycznej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.