Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 października 2015 r., sygn. akt II OSK 521/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., II SA/Gl 825/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w S. (zwanej dalej "Spółką" lub "skarżącą") na akt Burmistrza Miasta S. (zwany dalej "Burmistrzem") z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

Zaskarżony akt administracyjny wydano w następującym stanie faktycznym.

Dnia 12 lutego 2014 r. Zarząd Spółki wystąpił z wnioskiem do Burmistrza z wnioskiem "o ponowne rozpatrzenie wniosku dotyczącego wyrażenia zgody na sprzedaż przez Spółkę nieruchomości na rzecz G. S.A. w S.". Do wniosku skarżąca dołączyła uchwałę Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia z dnia 21 kwietnia 2013 r. potwierdzającą wcześniejszą uchwalę Zgromadzenia z dnia 26 kwietnia 2009 r. "w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działek gruntu między na rzecz G. S.A. w S. – KRS [...]". Dotyczyła ona zbycia działek o numerach ewidencyjnych [...] oraz części działek o numerach [...].

Burmistrz pismem z dnia 21 lutego 2014 r. wezwał Spółkę do przedstawienia potwierdzeń odbioru zawiadomienia wszystkich uprawnionych do udziału w Ogólnym Zebraniu Członków Spółki, które odbyło się 21 kwietnia 2013 r. W ocenie organu dostarczone przez Zarząd odpisy dowodów nadania przesyłek poleconych z zawiadomieniami o Ogólnym Zebraniu nie pozwala na stwierdzenie, iż wszystkie osoby zostały powiadomione w sposób prawidłowy. Burmistrz wezwał również do udzielenia wyjaśnień, czy osoby wskazane na Liście członków Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty [...] w S. żyjących w dniu 21 kwietnia 2013 r. zawiadomiły Zarząd Spółki o zmianie swojego adresu, gdyż w odniesieniu do części z nich w rubryce adresu widnieje adnotacja "wyjechała".

W ocenie organu uzyskanie tych informacji pozwoli dokonać oceny prawidłowości zawiadomień uprawnionych do udziału z Ogólnym Zgromadzeniu. Powołał się przy tym na wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 września 2013 r. (sygn. II SA/Gl 883/13), gdzie Sąd uznał, iż dowodem potwierdzającym fakt potwierdzenia prawidłowego zawiadomienia członków Spółki o zebraniu ogólnym powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism. Wyrok ten dotyczył poprzedniego wniosku Spółki o wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości G. S.A. w S. W odpowiedzi Zarząd Spółki pismem z dnia 27 lutego 2014 r. stwierdził, iż organ nie może powoływać się na wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 13 września 2013 r. (sygn. II SA/Gl 883/13), gdyż orzeczenie to nie jest prawomocne ponadto zostało wydane na podstawie innego stanu faktycznego. Wskazał, iż organ nadzoru jest uprawniony jedynie do ustalenia, czy zostali zawiadomieni wszyscy członkowie Spółki.

Niezależnie od tego skarżąca podniosła, iż żaden przepis prawa nie określa sposobu doręczania pism członkom Wspólnoty. Powołała się również na orzecznictwo zaistniałe na gruncie prawa handlowego i cywilnego, gdzie dopuszcza się inne sposoby zawiadamiania o zgromadzeniu członków spółek. Zakwestionowała w tym zakresie korzystanie posiłkowo z przepisów regulujących postępowanie administracyjne, gdyż Zarząd Spółki nie jest organem administracji publicznej.

Kolejnym pismem z dnia 20 marca 2014 r. Burmistrz wezwał Zarząd Spółki do przedstawienia uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia 10 kwietnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 26 kwietnia 2009 r. Wystąpił również o przedłożenie mapy działki nr [...] obejmującej część terenu przeznaczonego na sprzedaż, w celu ustalenia właściwości Burmistrza.

Powyższe wezwanie zostało zrealizowane dnia 25 marca 2014 r., przy czym Zarząd Spółki wystąpił o przekazanie informacji pisemnej i graficznej, która część działki o numerze [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W kolejnym piśmie, z dnia [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz odmówił wyrażenia zgody na sprzedaż wskazanych nieruchomości na rzecz G. S.A. w S. W jego ocenie przy podejmowaniu uchwały podjętej przez Ogólne Zebranie Członków Spółki dnia 21 kwietnia 2013 r. doszło do poważnych uchybień. Otóż uznał on, że:

1. – brak dowodu, iż wszyscy członkowie Spółki (uprawnieni do uczestniczenia w Zebraniu Ogólnym) zostali prawidłowo powiadomieni o terminie jego odbycia. W szczególności brak potwierdzenia odbioru wysłanych zawiadomień. W ocenie organu powinno nastąpić to wedle reguł wprowadzonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zatem do wniosku o wyrażenie zgody powinny zostać dołączone zwrotne potwierdzenia odbioru, a takich nie dostarczono,
2. – w odniesieniu do części osób nie doszło w ogóle do zawiadomienia. Zarząd Spółki nie posiada aktualnych adresów niektórych z osób, które powinny zostać zawiadomione. Stąd też na niektórych przesyłkach znajduje się adnotacja o jej niepodjęciu. Niezależnie od tego w kilku przypadkach Zarząd Spółki świadomie dokonał wysyłki na adresy nieaktualne (wynika to z "Listy członków", gdzie widnieje adnotacja "wyjechał"),
3. – zawiadomienie o zebraniu w zakresie treści mających w jego trakcie być podjętych uchwał w ocenie organu jest niewystarczające. Otóż wskazuje się tam, iż nastąpi "odniesienie się (potwierdzenie) do uchwał o zgodzie OZCzs na sprzedaż działek gruntu",
4. – nieuzasadnione jest podjęcie uchwały "w sprawie odniesienia się" jednocześnie do ośmiu wcześniej podjętych uchwał.

Organ zakwestionował wreszcie prawo dysponowania przez Spółkę nieruchomościami przeznaczonymi na sprzedaż. Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., IV SA/Wa 1365/10.

Dnia 18 kwietnia 2014 r. Zarząd Spółki wystąpił do Burmistrza z "wnioskiem – wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa". Zarzucił w nim organowi administracji, iż odmawiając zgody na zbycie nieruchomości naruszył prawo. Podniesiona w nim argumentacja dotyczyła głównie błędnej interpretacji przepisów w zakresie sposobu doręczania przesyłek zawierających zawiadomienie o Ogólnym Zebraniu.

Pismem z dnia 13 maja 2014 r. Burmistrz nie zgodził się z zarzutem naruszenia prawa podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Pismem z dnia 16 maja 2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów według norm prawem przewidzianych. Skarżąca Spółka zakwestionowała przede wszystkim przedstawioną przez Burmistrza argumentację dotyczącą niewystarczającego wykazania, iż wszyscy uprawnieni członkowie Zebrania Ogólnego zostali w sposób prawidłowo powiadomieni. Wskazała, iż przedstawione zostały dowody nadania przesyłek za pośrednictwem Poczty Polskiej. Szeroko przedstawiła argumentację wskazującą, iż przepisy prawa handlowego oraz cywilnego dopuszczają zawiadomienie członków spółek praktycznie w dowolny sposób. Brak wreszcie zdaniem skarżącej podstaw do stosowania w tym przypadków przepisów postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wnosząc o jej oddalenie przywołał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym akcie.

Oddalając skargę wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypomniał na wstępie, że przedmiotem kontroli jest akt Burmistrza w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości będących własnością Spółki [...] w S. Podstawą wyrażenia takiej zgody jest art. 26 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm. – zwanej dalej "u.z.w.g."). W świetle tego przepisu "zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta)".

W ocenie Sądu wyrażenie takiej zgody, stanowi akt nadzoru nad działalnością wspólnoty gruntowej. W związku z tym, iż zgoda, o której mowa w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. nie przybiera formy decyzji administracyjnej (ani też postanowienia), a mimo to podlega kontroli sądu administracyjnego, to uznać trzeba, że stanowi ona inny akt z zakresu administracji publicznej.

Przechodząc do zagadnień merytorycznych Sąd zaznaczył, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy zasadne było kwestionowanie przez Burmistrza legalności Ogólnego Zebrania Członków Spółki w oparciu o przytoczoną w zaskarżonym akcie argumentację, która przede wszystkim dotyczyła sposobu doręczeń (bez potwierdzenia odbioru). W ocenie skarżącej brak takiego obowiązku. Spółka szeroko powołała się na orzecznictwo dotyczące spółek prawa handlowego, gdzie organom spółek przyznano sporą swobodę w tym zakresie.

Przystępując do rozważań Sąd wskazał, że Wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 czerwca 1963 r. Spółka powołana do zagospodarowania gruntów wspólnoty w świetle art. 15 ust. 1 ustawy jest osobą prawną, jednakże nieuzasadnionym jest stosowanie wobec niej reguł właściwych podmiotom prawa prywatnego. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 czerwca 2012 r., III SA/Lu 160/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), Sąd wyjaśnił, że spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową nie jest podmiotem oderwanym od członków wspólnoty gruntowej, lecz pełni wobec nich rolę służebną, mając na celu dobro wszystkich udziałowców. Żaden z przepisów ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowi, że grunty wspólnot gruntowych są własnością lub znajdują się posiadaniu spółki jako takiej.

Zdaniem Sądu utworzona w oparciu o przepisy ustawy spółka ma jedynie za zadanie zapewnienie racjonalnego sposobu korzystania z gruntów wspólnoty przez udziałowców. Jednocześnie brak jest unormowania, które pozbawiałoby uprawnionych do udziału we wspólnocie prawa do posiadania gruntów wspólnoty. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 8 i art. 9 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określają udziałowców wspólnotowych, a nie spółkę, jako uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołał też wypowiedź zawartą w wyroku w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., I OSK 549/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl)., gdzie uznano, że "wspólnota gruntowa, stanowiąca wspólną współwłasność, rządzi się własnymi zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i w zasadzie stosowanie co do wspólnot gruntowych w drodze analogii przepisów k.c. o współwłasności nie może mieć miejsca".

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach powyższe prowadzi do wniosku, że automatyczne stosowanie rozwiązań znanych prawu prywatnemu w odniesieniu do wspólnot gruntowych nie jest trafnym zabiegiem. Wspólnoty te pełnią szczególną funkcję, o czym świadczy poddanie ich nadzorowi organowi wykonawczemu gminy. A na nim właśnie spoczywa obowiązek badania, czy zarządy tego typu spółek dochowują szczególnej staranności przy zarządzaniu powierzonym im mieniem. Sąd zgodził się z tezą wyrażoną w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2013 r., II SA/Gl 880/14, iż "dowodem potwierdzającym fakt prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Spółki o zebraniu ogólnym, powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism".

W ocenie składu orzekającego Burmistrz prawidłowo nie ograniczył się do tylko do automatycznej akceptacji przedłożonej mu uchwały, lecz podjął próbę jej analizy pod kątem prawidłowości zawiadomienia wszystkich członków wspólnoty o terminie Ogólnego Zebrania Członków Spółki i treści uchwał jakie miały być rozpoznawane w trakcie tego zebrania. W tym zakresie Burmistrz został zobowiązany wskazaniami tutejszego Sądu zawartymi w wydanych już wyrokach dotyczącej tej sprawy, a mianowicie w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., II SA/Gl 306/11 oraz z dnia 25 czerwca 2012 r., II SA/Gl 340/12. Zasadnie również, co wynika z przedstawionych akt administracyjnych, uznał, iż istnieją spore wątpliwości co do poprawności i skuteczności powiadomienia wszystkich członków Spółki o terminie i przedmiocie Ogólnego Zebrania. Z przedstawionych akt wynika, iż zawiadomienie o Ogólnym Zebraniu nastąpiło co prawda przesyłkami poleconymi, jednakże bez potwierdzenia odbioru.

Stanowi to jedynie dowód nadania przesyłki. Niezależnie od tego Zarząd Spółki dokonał wysyłki na nieaktualne adresy kilku członków Spółki. Świadczyć o tym mogą zapisy na liście wysyłkowej (strony 52, 54, 62 i 66 akt administracyjnych). W ocenie Sądu wydruk tej listy (jeśli była ona przygotowana w celu dokumentowania dokonanych wysyłek listów poleconych) musiał nastąpić przed dokonaniem nadania na Pocztę zawiadomień. To zaś może wskazywać, iż Zarząd Spółki dokonał wysyłki mając świadomość, iż kilka zamieszczonych tam adresów jest nieaktualnych.

Sąd stwierdził, że w sprawie trudno tu zatem mówić o szczególnej, czy nawet jakiejkolwiek staranności Zarządu Spółki w realizowaniu praw zawartych w § 7 ust. 2 Statutu Spółki [...] w S. Zgodnie z tym przepisem prawo do udziału w obradach ogólnych zebrań członków Spółki ma statutowo zagwarantowane każdy jej członek. Aby zaś mógł z tego prawa skutecznie korzystać musi być prawidłowo zawiadomiony o terminie zebrania oraz o treści uchwał, które mają być rozpatrywane na zgromadzeniu ogólnym.

W konkluzji Sąd stwierdził, że Burmistrz miał prawo domagać się od Zarządu Spółki wykazania, iż prawa jej członków są zapewnione. Przedstawiona dokumentacja sprawy nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż miało to miejsce. Przekonuje o tym choćby obecność na Ogólnym Zebraniu członków Spółki, w którym uczestniczyła mniej niż połowa uprawnionych.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła Spółka [...] w S. wnosząc w niej o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Spółka zarzuciła "naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z błędną wykładnią bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem" obejmujących:

1. – ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.), poprzez: a) pominięcie okoliczności, iż ustawa nie reguluje sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków oraz treści zawiadomienia, ani sposobu formułowania treści uchwał; b) naruszenie art. 26 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 3 i 4 ustawy poprzez przyjęcie, że pierwszy z wymienionych przepisów uprawnia organ do kontroli sposobu zawiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków;
2. – przepisy ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529), w szczególności art. 3 pkt 22 i 23, poprzez przyjęcie, iż nadanie w placówce Poczty Polskiej przesyłki poleconej nie stanowi ustawowej gwarancji jej skutecznego doręczenia lub zwrotu do nadawcy, w sytuacji, gdy doręczenie nie jest możliwe w warunkach określonych przez ustawę;
3. – statut Spółki [...] w S. poprzez pominięcie okoliczności, iż akt ten nie reguluje sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członów oraz treści zawiadomienia o ty, Zebraniu, ani sposobu formułowania treści uchwał.

Spółka zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, które jej zdaniem mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż Zarząd Spółki [...] w S. nie ma statusu organu administracji publicznej, zatem rozdział 8 K.p.a. "Doręczenia", regulujący zasady doręczania pism przez organy administracji publicznej, nie wiąże tegoż Zarządu;
2. – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa, tymczasem organ gminy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej dokonał oceny ważności i skuteczności uchwały Ogólnego Zebrania Członków w sprawie potwierdzenia wcześniejszych uchwał, co do zgody na zbycie nieruchomości na rzecz G.;
3. – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez bezpodstawne powoływanie się stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o obowiązku stosowania przepisów K.p.a. do zawiadamiania o Ogólnym Zebraniu Członków zawarte w nieprawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2013 r., II SA/Gl 880/13;
4. – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organu administracji publicznej dotknięte było wadami, mogącymi mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że ani ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, ani statut Spółki nie regulują sposobu zawiadamiania członków Spółki o ogólnym zebraniu. Brak w nich także przepisów regulujących treść zawiadomień o Ogólnym Zebraniu Członków oraz sposób redagowania uchwał o udzieleniu zgody na zbycie nieruchomości. Odnosząc się do tych kwestii skarżąca zaznaczyła, że trafnie jest stanowisko Sądu, iż wspólnota gruntowa rządzi się własnymi zasadami wynikającymi z u.z.w.g. Nie podzieliła jednak poglądu, że żadne przepisy spoza u.z.w.g. nie mogą być względem wspólnot gruntowych stosowane (w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wykluczono tylko stosowanie przepisów o współwłasności).

Zdaniem Spółki nic nie stoi na przeszkodzie, aby do spółek do zagospodarowania wspólnot gruntowych stosować przepisy prawa handlowego o zasadach zwoływania zgromadzeń w spółkach z ograniczoną odpowiedzialnością.

W powyższym kontekście Spółka wskazała, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie wskazał, które przepisy zostały naruszone przez skarżącą Spółkę przy zwoływaniu Ogólnego Zebrania Członków z dnia 21 kwietnia 2013 r. Zdaniem Spółki wskazany przez Sąd art. 26 ust. 1 u.z.w.g., stanowiący podstawę prawną sprawowania nadzoru przez organ gminy nad spółką nie daje uprawnień temu organowi do kontroli sposobu zwołania Ogólnego Zebrania Członków. Należy to do kompetencji notariusza sporządzającego akt notarialny przeniesienia prawa własności. Nie jest bowiem dopuszczalne - w ocenie skarżącej Spółki - aby badanie tych samych czynności potencjalnego zbywcy nieruchomości należało do kompetencji różnych, wzajemnie niezależnych organów (burmistrz, notariusz).

Skarżąca zaznaczyła, że umknęło Sądowi, iż art. 26 ust. 4 u.z.w.g. wyłącza wymienioną zgodę organu gminy na zbycie nieruchomości w odniesieniu do tej części wspólnoty gruntowej, "która została wyznaczona na cele budowlane na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarach wsi bądź w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Przedmiotowa zgoda została także wyłączone w odniesieniu do art. 26 ust. 3 ustawy (zbycie na rzecz Skarbu Państwa lub zamiana na grunty państwowe).

W kontekście powyższego Spółka wskazała, że podczas Ogólnego Zebrania Członków z dnia 21 kwietnia 2013 r., którego sposób zwołania kwestionuje Burmistrz, Spółka podjęła skutecznie uchwałę o sprzedaży działki gruntu, leżącej na terenie objętym planem budowlanym, a zatem wyłączonej z obowiązku uzyskania zgody Burmistrza. Notariusz, po zbadaniu sposobu podjęcia uchwały, nie dostrzegając żadnych nieprawidłowości, stosując wszelkie wymagane prawem rygory, po uzyskaniu oświadczenia Gminy S. o rezygnacji z prawa pierwokupu (art. 26 ust. 2 u.z.w.g.), sporządził notarialny akt sprzedaży działki, przenoszący jej własność na nabywcę. Doszło zatem do niedopuszczalnej w państwie prawnym sytuacji, w której dwa różne organy dokonały odmiennej, wzajemnie sprzecznej, interpretacji tego samego zdarzenia prawnego, prowadzącej do zupełnie odmiennych skutków.

Na marginesie sprawy Spółka podniosła, że w nieprawomocnym wyroku z dnia 15 września 2014 r., II SA/GI 547/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że Ogólne Zebranie Członków z dnia 21 kwietnia 2013 r. zostało zwołane prawidłowo.

Skarżąca zaznaczyła dalej, że Sąd w pisemnym uzasadnieniu wyroku - odmiennie niż ustnym uzasadnieniu motywów rozstrzygnięcia - nie odwołał się wprost do przepisów K.p.a. o doręczeniach. Ograniczył się jedynie do utożsamienia swojego stanowiska z rozstrzygnięciem zawartym w nieprawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 listopada 2013 r., II SA/G1 880/13. W ocenie skarżącej Spółki stanowisko Sądu w tym zakresie jest wadliwe. Zarząd Spółki w żadnym przypadku nie działa na zasadzie organu administracji publicznej, zatem nie wiążą go postanowienia K.p.a.

Skarżąca nie zgodziła się też z poglądem, że "dowodem potwierdzającym fakt prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Spółki o zebraniu ogólnym, powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism". Jej zdaniem takie stanowisko koliduje z ustawą Prawo pocztowe, w szczególności z art. 3 pkt 22 i 23. W art. 3 pkt 22 Prawa pocztowego ustawodawca postanowił iż, określenie "przesyłka polecona" oznacza: "przesyłkę listową będącą przesyłką rejestrowaną, przemieszczaną i doręczaną w sposób zabezpieczający ją przed utratą, ubytkiem zawartości lub uszkodzeniem" natomiast w pkt 23 ustawodawca wyjaśnił, że "przesyłka rejestrowana" to "przesyłka pocztowa przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczana za pokwitowaniem odbioru".

W świetle zapisów ustawy już samo nadanie przesyłki na Poczcie, za pokwitowaniem, oznacza w istocie jej doręczenie w terminie określonym, wskazanemu adresatowi, z wyjątkiem przesyłek zwróconych - także za pokwitowaniem - w przypadku braku możliwości ich doręczenia w ustawowo określonych warunkach. W przypadku podniesienia zarzutu niedoręczenia zawiadomienia o Ogólnym Zebraniu Członków konkretnemu członkowi (wymienionemu z imienia i nazwiska), istnieje możliwość uzyskania od Poczty potwierdzenia odbioru przesyłki za pokwitowaniem lub ustalenia okoliczności jej niedoręczenia. W warunkach sprawy nie została wskazana przez organ gminy osoba, której nie doręczono zawiadomienia o Ogólnym Zebraniu Członków dnia 21 kwietnia 2013 r. Także żaden z członków Spółki takiego zarzutu nie podniósł. W tych okolicznościach przedstawienie przez Spółkę dowodu nadania na Poczcie, za pokwitowaniem, zawiadomień o Ogólnym Zebraniu Członków stanowi potwierdzenie faktu prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Spółki o zebraniu ogólnym, chyba że przesyłka została zwrócona z przyczyn nie leżących po stronie nadawcy lub doręczyciela.

Jednocześnie skarżąca Spółka wyjaśniła, że nie podziela stanowiska o obowiązku wysyłania zawiadomień o Ogólnym Zebraniu Członków przesyłkami poleconymi. Ten sposób zwołania ogólnego zebrania na dzień 21 kwietnia 2013 r., który nie wynika z żadnego przepisu prawa, został wymuszony na Spółce stanowiskiem organu gminy, potwierdzonym nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Spółka podkreśliła dalej, że kwestia sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków nie jest uregulowana w żadnym akcie prawnym, w tym w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i statucie Spółki. W tych okolicznościach, to do Zarządu należy wybór sposobu powiadamiania członków Spółki o Zebraniu.

Zdaniem skarżącej zarzut Sądu, iż Zarząd Spółki dokonał wysyłki niektórych zawiadomień na nieaktualne adresy członków Spółki, przez co nie dochował należytej staranności w tym zakresie, jest nieuzasadniony. Wysyłka została dokonana na adresy wskazane przez członków Spółki, tożsame z adresami zamieszczonymi w rejestrze gruntów. Nie ulega wątpliwości, iż to na członku Spółki spoczywa obowiązek powiadomienia Zarządu Spółki o zmianie adresu doręczania korespondencji. Brak możliwości doręczenia korespondencji spowodowany zaniechaniem ze strony członka Spółki w zakresie powiadomienia Zarządu o zmianie adresu doręczania korespondencji, nie obciąża Zarządu Spółki.

W ocenie skarżącej Spółki, powiązanie przez Sąd ilości członków Spółki uczestniczących w Ogólnym Zebraniu Członków ze sposobem ich zawiadamiania o zebraniu przez Zarząd, stoi w sprzeczności z zasadami prawidłowego wnioskowania oraz z dotychczasową praktyką. Liczba członków Spółki uczestniczących w Ogólnym Zebraniu Członków zwołanym przy pomocy zawiadomień wysłanych zwykłymi przesyłkami nie różni się istotnie od liczby członków uczestniczących w Ogólnym Zebraniu Członków zwołanym za pomocą przesyłek poleconych. Zaprzecza to twierdzeniu, iż sposób zawiadamiania ma wpływ na frekwencję uczestników. Także w Ogólnym Zebraniu Członków dnia 16 listopada 2008 r. zwołanym za pomocą przesyłek poleconych przez kuratora Spółki (zatem inny podmiot niż Zarząd), pod nadzorem Sądu Rejonowego w Z., uczestniczyła mniej niż połowa uprawnionych, co skutkowało koniecznością odbycia zebrania w drugim terminie.

Sąd Rejonowy w Z. po zbadaniu wszelkich okoliczności zwołania przez kuratora Spółki Ogólnego Zebrania Członków na dzień 16 listopada 2008 r. nie wniósł żadnych zastrzeżeń, w tym zastrzeżeń do sposobu zwołania zebrania. Zdaniem skarżącej Spółki, w świetle przeprowadzonej analizy, także i ten argument Sądu nie jest trafny.

Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. Burmistrz odpowiedział na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zaznaczając między innymi, że zawiadomienia o uchwale z dnia 21 kwietnia 2013 r. wynika jedynie, że punktem 14 Zebrania będzie "odniesienie się do uchwał o zgodzie OZCzS na sprzedaż działek gruntu", w tym na rzecz G. S.A. w S. Nie wskazano jakie działki będą przedmiotem uchwały i nie wynika to także z protokołu. Zdaniem Burmistrza uczestnicy Ogólnego Zebrania Członków nie mieli wiedzy, które działki mają być przedmiotem sprzedaży G. S.A.

Wreszcie w ocenie organu nie można zaakceptować sytuacji, w której w jednej uchwale głosowano nad potwierdzeniem 8 innych uchwał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą zagadnienia związanego z powiadamianiem Członków Spółki o Ogólnym Zebraniu, które odbyło się 21 kwietnia 2013 r. i w trakcie którego, w punkcie 2, Ogólne Zebranie potwierdziło w całości własną uchwałę z dnia 26 kwietnia 2009 r. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działek gruntu G. S.A. w S. oraz własną uchwałę z dnia 10 kwietnia 2011 r. w sprawie sprostowania wymienionej uchwały w zakresie działki [...].

Problemu należytego poinformowania Członków Spółki o Ogólnym Zebraniu dotyczy kilka zarzutów wymienionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem Spółki naruszono ustawę o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych poprzez pominięcie okoliczności, iż ustawa nie reguluje sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków ani nie określa treści zawiadomienia uczestników i sposobu formułowania uchwał Ogólnego Zebrania. W ocenie Spółki wadliwie przyjęto, że art. 26 ust. 1 u.z.w.g. uprawnia organ udzielający zgody na zbycie nieruchomości do kontroli sposobu zawiadamiania jej członków o Ogólnym Zebraniu. Zdaniem Spółki naruszono także jej statut, gdyż nie dostrzeżono, że także ten akt nie reguluje sposobu powiadamiania jej członków Ogólnym Zebraniu oraz treści zawiadomienia o tym Zebraniu ani sposobu formułowania treści uchwał.

W ocenie Skarżącej doszło nadto do naruszenia:

1. – art. 3 pkt 22 i 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1529) poprzez przyjęcie, iż nadanie w placówce Poczty Polskiej przesyłki poleconej nie stanowi ustawowej gwarancji jej skutecznego doręczenia lub zwrotu do nadawcy, w sytuacji, gdy doręczenie nie jest możliwe w warunkach określonych przez ustawę;
2. – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż Zarząd Spółki [...]w S. nie ma statusu organu administracji publicznej, zatem rozdział 8 K.p.a. "Doręczenia" nie wiąże tegoż Zarządu.

Wreszcie wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez bezpodstawne powoływanie się stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o obowiązku stosowania przepisów K.p.a. do zawiadamiania o Ogólnym Zebraniu Członków zawarte w nieprawomocnym wyroku z dnia 22 listopada 2013 r., II SA/Gl 880/13.

Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do powyższych zarzutów łącznie, gdyż dotyczą one w istocie jednego zagadnienia, a mianowicie prawidłowości zwołania Ogólnego Zebrania Członków w dniu 21 kwietnia 2013 r. i skuteczności podjętej w jego trakcie uchwały (punkt 2).

Wszystkie wymienione wyżej zarzuty kasacyjne sprowadzają się w gruncie rzeczy do twierdzenia, że skoro sposób doręczeń nie został uregulowany w ustawie ani w statucie, to nie ma podstaw by stosować w tym względzie inne przepisy ustawowe, zwłaszcza przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca kasacyjnie Spółka kwestionuje też uprawnienie organu do weryfikacji sposobu zawiadamiania Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków.

Zarzuty Spółki dotyczące zagadnienia związanego z powiadamianiem Członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków uznać należy za trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakres uprawnień w zakresie weryfikacji uchwał na podstawie art. 26 ust. 1 u.z.w.g., jaki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przypisuje organowi (Burmistrzowi), jest zbyt daleko idący.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczą kwestią, którą należy mieć na uwadze rozważając problem trybu zawiadamiania o zebraniach członków spółek do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty (art. 14 ust. 1 u.z.w.g.) jest to jaką sferę obowiązków w danym przypadku realizuje spółka oraz jaka jest rola organu administracji względem jej działań.

Art. 23 u.z.w.g. stanowi, że wójt (burmistrz, prezydent) pełnią nadzór nad działalnością spółki. Przepis o funkcji organu znajduje się w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zagospodarowanie" i otwiera on grupę regulacji dotyczących uprawnień odnoszących się do władczego oddziaływania na spółki do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową. W art. 24 u.z.w.g. określone zostały formy nadzoru, do których zaliczyć należy takie czynności jak przedstawienie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) do zatwierdzenia planu zagospodarowania i regulaminu użytkowania gruntów i urządzeń spółki (art. 24 u.z.w.g.). Uprawienia nadzorcze określono także w art. 25 u.z.w.g.

Forma działania organu określona w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. ma natomiast charakter rodzajowo zbliżony do nadzoru, jednakże – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie należy jej utożsamiać z nadzorem w ścisłym sensie, o którym mowa w art. 23 u.z.w.g. Jest to odrębne kompetencja organu, która łączy się tylko i wyłącznie z problematyką rozporządzenia wspólnotami gruntowymi (omawiany przepis art. 26 ust. 1 u.z.w.g. umiejscowiony został w kolejnym rozdziale ustawy zatytułowanym "Rozporządzenie wspólnotami gruntowymi").

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części następuje "za zgodą" organu. Należy przyjąć, że spółka występująca o zgodę powinna przedstawić organowi dokumentację pozwalającą na stwierdzenie, że dopełniono czynności pozwalających na skuteczne zbycie nieruchomości, w szczególności, że podjęto skutecznie podjęto uchwałę Ogólnego Zebrania w tym przedmiocie.

W świetle powyższego nie ma zatem decydującego znaczenia, w jaki sposób, względnie w jakim trybie spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów (a w istocie jej organ – zarząd) zagwarantuje możliwość udziału członków spółki w zebraniu członków. Istotne jest, aby udokumentowano, że dochowany został tryb postępowania pozwalający na zbycie wspólnoty gruntowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony akt Burmistrza zawiera wadliwą ocenę wniosku Spółki. Organ przyjął bowiem jakoby domniemanie, że przedłożona mu uchwała jest nieskuteczna, gdyż z przedłożonej mu dokumentacji nie wynika bezspornie – jego zdaniem – że powiadomiono wszystkich członków o terminie zebrania ogólnego członków Spółki oraz, że w zawiadomieniu zabrakło wystarczających informacji o treści zaplanowanych uchwał.

Argumentacja Burmistrza, zaaprobowana następnie przez Sąd, zmierza zatem w gruncie rzeczy do wniosku, że istnieją po stronie Spółki obowiązki dowodowe nie wynikające wprost z przepisów ustawy. Taki kierunek rozumowania jest błędny. Jak już wcześniej wskazano, zgoda określona w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. jest formą działania odnoszącą się tylko i wyłącznie do rozporządzania wspólnotami gruntowymi i nie powinna stanowić podstawy do weryfikacji działalności Spółki poza zakresem niezbędnym do wyrażenia takiej zgody. Jeżeli zatem Burmistrzowi została przedłożona uchwała Ogólnego Zebrania Członków Spółki, a Spółka podjęła starania mające na celu wykazanie, że dokonała zawiadomień Członków w zakresie wystarczającym dla skutecznego podjęcia uchwały w przedmiocie zbycia nieruchomości, to obowiązkiem organu było przeanalizowanie całej przedłożonej dokumentacji i na jej podstawie rozstrzygnięcie w przedmiocie zgody na jej zbycie.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że odmowa udzielenia zgody określonej w art. 26 ust. 1 u.z.w.g. byłaby dopuszczalna tylko wówczas, gdyby z organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, iż przedłożona uchwała w ogóle nie mogła wywrzeć skutku prawnego, np. została podjęta w braku kworum albo przez osoby nie będące osobami uprawnionymi.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy podkreślić należy, że o Ogólnym Zebraniu z dnia 21 kwietnia 2013 r., które stało się podstawą zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia Burmistrza, zawiadomiono Członków Spółki listami poleconymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle tej okoliczności należało a limine domniemać, że uchwała podjęta na omawianym Zebraniu Ogólnym wywarła skutek prawny, natomiast organ nie wykazał czy i z jakich przyczyn kwestia udokumentowania przebiegu przygotowania Zebrań Ogólnych (a więc sposób zawiadomienia Członków Spółki o zebraniu, treść zawiadomienia) mogłaby ten skutek podważyć.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut obejmujący naruszenie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia organ do kontroli sposobu zawiadamiania Członków Spółki o Ogólnym Zebraniu oraz powiązany z nim pomocniczo zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 39, 40 § 1 i 2, 42 § 1, 43, 44, 46 § 1 K.p.a. Rację ma bowiem skarżąca Spółka, że organ udzielającego zgodę na zbycie wspólnot gruntowych nie miał podstaw do prowadzenia na podstawie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. weryfikacji formalnej jej działań poprzedzających podjęte uchwały o zbyciu nieruchomości, w szczególności nie mógł wymagać, aby Spółka wykazała, iż zawiadomiła Członków o Zebraniach Ogólnych w ściśle określonym trybie.

Wobec powyższego zbędne okazało się rozpatrywanie zarzutu naruszenia art. 3 pkt 22 i 23 Prawa pocztowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ udzielający zgody na podstawie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. nie był bowiem umocowany do weryfikacji działań Spółki poprzedzających podjęcie uchwały dotyczącej zbycia nieruchomości w zakresie czynności, które nie są ściśle regulowane przez przepisy prawa. Istotne było natomiast to, że Spółka przedłożyła wymaganą uchwałę, a z okoliczności sprawy nie wynikało (w każdym razie nie wskazał tego organ), iż uchwała ta nie wywołała skutków prawnych.

Nie można natomiast uznać za zasadne zarzutów odnoszących się do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w kontekście których Spółka wskazuje na przeoczenie Sądu, że "organy administracji publicznej działają na postawie prawa" (łącząc ten zarzut z art. 6 K.p.a.) oraz zarzuca bezzasadność oddalenia skargi. Zarzuty te nie są bowiem adekwatne do niniejszej sprawy. Pierwszy ze wskazanych wyżej przepisów wskazuje na kompetencje sądów administracyjnych (art. 3 § 1 P.p.s.a.: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie"), natomiast drugi określa podstawę uwzględnienia skargi odnoszącą się do decyzji administracyjnych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi [...] inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy").

W świetle wyjaśnień skarżącej kasacyjnie spółki nie sposób ustalić w jaki sposób Sąd pierwszej instancji mógł naruszyć art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez przeoczenie, że "organy administracji publicznej działają na postawie prawa", wadliwie relacjonując przebieg postępowania sądowego oraz oddalając skargę. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł zostać naruszony, gdyż przepis ten nie miał w sprawie zastosowania. Podstawą ewentualnego uwzględnienia skargi w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem (skarga dotyczyła aktu administracyjnego) mógł być bowiem ewentualnie art. 147 P.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji statutu Spółki [...] w S.. W ramach owego zarzutu nie podniesiono bowiem jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami kasacyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy i uchylił zaskarżony wyrok, natomiast ze względu na stwierdzone naruszenie art. 26 ust. 1 u.z.w.g. zdecydował również na podstawie art. 188 P.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności aktu Burmistrza Miasta S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.