Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 523/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 447/19, po rozpoznaniu skargi G. w W. (dalej: Skarżąca) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. z [...] listopada 2018 r., nr [...] oraz zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz G. w W. kwotę 580 (pięćset osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Informacją roczną z [...] lutego 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. ustaliło Skarżącej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 1,00 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. G. w W. nie wniosła reklamacji od powyższej informacji.

Pismem z [...] marca 2018 r. Skarżąca zwróciła się do organu o wyjaśnienie konieczności dokonania opłat zawartych w informacji rocznej, wskazując, że opłata została określona według pozwolenia wodnoprawnego z [...] lutego 2009 r., nr [...], dotyczącego budowy obwodnicy M., która to inwestycja nie została jeszcze zrealizowana.

W odpowiedzi Dyrektor Zarządu Zlewni w S. w piśmie z [...] marca 2018 r. poinformował, że zgodnie z pkt 6 pozwolenia wodnoprawnego okres obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego ustalono na dzień [...] lutego 2019 r. oraz wskazał, że Skarżąca nie zrzekła się pozwolenia. W konsekwencji organ stwierdził, że informacja roczna została wystawiona poprawnie.

Decyzją z [...] listopada 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. określił Skarżącej opłatę stałą w wysokości 1,00 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r., opierając się na pozwoleniu wodnoprawnym Starosty M. z [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie wyłączają opłaty stałej w przypadku, gdy przedsięwzięcie nie zostało jeszcze zrealizowane, w związku z czym bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot zobowiązany winien uiścić opłatę. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 271 ust. 7 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt lit. a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2268, ze zm. – dalej Prawo wodne)

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obowiązek ponoszenie opłaty stałej wynika właśnie z faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, przy czym brak jest przepisów zwalniających z opłaty stałej w przypadku niewybudowania urządzenia, o którym mowa w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym. Argumentował, że opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów naturalnych i możliwości korzystania z nich. Okoliczności związane z tym, czy podmiot uprawniony faktycznie korzysta z tych zasobów, nie mają wpływu na wysokość opłaty stałej, natomiast wpływa to na wysokość opłaty zmiennej, która jest zależna od faktycznej ilości wprowadzanych ścieków.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę, w której wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. oraz poprzedzającego ją rozstrzygnięcia Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Argumentowała, że dopiero istnienie budowli określonej w pozwoleniu wodnoprawnym i jej urządzeń wodnych, na które składają się otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, umożliwia ustalenie opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Jej zdaniem rozróżnienia wymaga moment wydania pozwolenia wodnoprawnego oraz momentu rozpoczęcia korzystania z wód, a tym samym, z usług wodnych. Zwróciła uwagę, że Wody Polskie mają prawo do ustalenia wysokości opłaty stałej za pobór wody lub jej odprowadzanie, a nie za możliwość poboru lub odprowadzenia.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej P.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji oraz orzekając na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od organu odwoławczego na rzecz Skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wywiódł, że zgodnie z treścią obowiązujących przepisów opłata stała może być ustalona tylko i wyłącznie za odprowadzanie wód, a nie za możliwość takiego odprowadzania. Zdaniem Sądu nie można z zasady dotyczącej ustalania wysokości świadczenia wywodzić zasady samej wymagalności tego świadczenia. Z przepisów tych nie wynika, że opłatę ustala się za fakt posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Dopiero korzystanie z wód implikuje obowiązek ponoszenia opłat.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzając ją decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. zapadły wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego – art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, co skutkowało tym, że organy z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a. zaniechały ustalenia czy strona skarżąca zrealizowała inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] lutego 2009 r., co wiąże się z budową odpowiednich urządzeń wodnych i rzeczywistym korzystaniem z usług wodnych.

Uchylając rozstrzygnięcia organów administracji publicznej Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 271 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez przyjęcie, że w postępowaniu w przedmiocie określenia opłaty stałej, w trybie tego przepisu, badaniu podlega także zasadność ustalenia opłaty rocznej;
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły wskutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, mimo że ewentualne ich naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy;
3. 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dopuścili się do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.;
4. 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zamiast § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia.

Uzasadniając powyższe zarzuty, organ podniósł, że w postępowaniu w przedmiocie określenia opłaty stałej badaniu nie podlega zasadność ustalenia tej opłaty w informacji rocznej. Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu ustalono w informacji rocznej opłatę stałą, w przypadku kwestionowania zasadności jej ustalenia ma prawo zaskarżyć to ustalenie w drodze złożonej w odpowiednim terminie reklamacji. Gdyby przyjąć, że w postępowaniu w przedmiocie określenia opłaty stałej badaniu podlega także zasadność ustalenia opłaty rocznej, to zostałby wypaczony sens instytucji reklamacji, skoro jej niewniesienie nie zamykałoby drogi do kwestionowania zasadności ustalenia opłaty rocznej w późniejszym czasie. Zdaniem organu Skarżąca była obowiązana do ponoszenia opłat za usługę wodną, ponieważ przekazano jej stosowną informację. Ponadto organ stwierdził, że okoliczność czy skarżąca zrealizowała inwestycję, której dotyczy pozwolenie wodnoprawne z [...] lutego 2009 r., nie miała znaczenia dla rozpatrzenia sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Dodatkowo złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z wymogiem wykazania istotnego wpływu naruszeń przepisów postępowania na wynik sprawy koresponduje regulacja zawarta w art. 184 P.p.s.a., zgodnie z którą Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, lecz także, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Mając na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zasadniczego zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 1., a dotyczącego błędnej wykładni art. 271 ust. 7 Prawa wodnego zauważyć należy, iż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w ogóle nie dokonywał wykładni wskazanego w tym zarzucie kasacyjnym przepisu, w tym w szczególności nie czynił jakichkolwiek rozważań dotyczących wzajemnej relacji tegoż przepisu z regulacjami zawartymi w art. 273 Prawa wodnego, a dotyczącymi możliwości wniesienia reklamacji od informacji rocznej, w której ustalana jest wysokość tej opłaty oraz wskazywany sposób jej obliczenia oraz ewentualnych skutków prawnych braku wniesienia takiej reklamacji w trybie i terminie przewidzianym w art. 273 ustawy. Okoliczność ta nie była także podnoszona tak w zaskarżonej decyzji (oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni), jak i w skardze inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne, odpowiedzi na skargę, czy też na rozprawie przez Sądem I instancji.

Mimo to zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego – art. 271 ust. 7 Prawa wodnego, co do wykładni, względnie zastosowania, którego Sąd I instancji w ogóle się nie wypowiadał w skardze kasacyjnej nie powiązano w ogóle ze wskazaniem na naruszenie przez tenże Sąd wymogów wynikających z art. 141 § 4, względnie z art. 134 § 1 P.p.s.a.

Powyższe uchybienie samodzielnie przesądza o nieskuteczności tegoż zarzutu kasacyjnego. Przypomnieć bowiem należy, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 16/05, LEX nr 192124, wyrok NSA z 23 lutego 2005 r., OSK 539/04, LEX nr 165771, wyrok NSA z 2 lutego 2005 r. OSK 1026/04, LEX nr 171170). Nie sposób zatem mówić o dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej wykładni przepisu, którego brzmienia on w ogóle nie analizował i którego w procesie wyrokowania – być może wadliwie – nie stosował.

Niezależnie od powyższego i odnosząc się do argumentacji zgłoszonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie tego zarzutu wskazać należy, iż także ona nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć bowiem trzeba, iż argumentacja ta opiera się na założeniu, że to informacja roczna jest aktem władczym, na podstawie którego nakłada się obowiązki daninowe, w tym obowiązek uiszczania opłaty. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić bowiem informacja roczna jest jedynie czynnością materialno-techniczną i samodzielnie nie może stanowić podstawy egzekucji jakichkolwiek obowiązków.

Odwołać się w tym miejscu należy do treści art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, oraz art. 301 Prawa wodnego stanowiącego, że opłaty za usługi wodne oraz opłaty podwyższone podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w powiązaniu z art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.), zgodnie z którym egzekucji administracyjnej podlegają między innymi opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz art. 3 § 1 u.p.e.a. stanowiącego, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej.

W świetle powyższych przepisów oczywistym jawi się, iż w sytuacji gdy opłaty za usługi wodne nie wynikają bezpośrednio z przepisów prawa, albowiem każdorazowo konieczne jest dokonanie obliczenia wysokości tych opłat dla określonego sposobu korzystania z wód, to dla egzekucji tych opłat koniecznym jest, by wynikały one z decyzji lub postanowień właściwych organów. Informacja roczna nie może zaś być uznana tak za postanowienie, jak i decyzję.

W związku z powyższym ustawodawca by umożliwić egzekucję opłat stałych za usługi wodne przewidział w art. 271 ust. 7 Prawa wodnego tryb określania wysokości opłaty stałej w drodze decyzji, którą właściwy organ Wód Polskich wydaje jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał dobrowolnego wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, to jest obowiązku wnoszenia opłaty stałej na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału.

Sposób sformułowania art. 271 ust. 7 Prawa wodnego wyraźnie wskazuje, iż daje on organowi kompetencję do określenia wysokości opłaty stałej, a nie jedynie do stwierdzenia istnienia zaległości w uiszczaniu tej opłaty – jak wywodzi skarżący kasacyjnie.

Skoro zaś przepis ustawy wyraźnie wskazuje, iż organ w decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego określa wysokość opłaty stałej, to brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjmowania, iż istnienie obowiązku uiszczania określonej w tej decyzji opłaty stałej, jak i jej wysokości nie podlega kontroli w administracyjnym toku instancji oraz kontroli sądu administracyjnego, do którego wydana na tej podstawie decyzja została zaskarżona, a wiążąca w tym zakresie jest niezakwestionowana reklamacją informacja roczna.

Wskazać w tym miejscu należy, iż przyjęcie sposobu wykładni proponowanej przez autora skargi kasacyjnej prowadziłoby do nieakceptowalnej z punktu widzenia racjonalności prawodawcy sytuacji, w której w stosunku do opłaty stałej ustalonej w trybie decyzyjnym (tak na podstawie art. 271 ust. 7 jak i art. 273 ust. 6 Prawa wodnego) możliwe byłoby kwestionowanie istnienia obowiązku wniesienia, czy też ustalenia wysokości opłaty w trybach nadzwyczajnych przewidzianych w przepisach K.p.a., zaś w sytuacji gdy w obrocie prawnym brak byłoby jakiejkolwiek decyzji dotyczącej tej opłaty i funkcjonowała jedynie czynności materialno-techniczna w postaci informacji rocznej, brak byłoby możliwości jej zakwestionowania, nawet gdyby informacja ta sporządzona została z kwalifikowanym naruszeniem prawa. Prowadziłoby to zatem do sytuacji gdy czynność materialno-techniczna rodziłaby nieodwracalne i co za tym idzie dalej idące skutki prawne, niż ostateczna i prawomocna decyzja właściwego organu.

Zauważyć dalej trzeba, iż prawodawca w art. 273 Prawa wodnego wprowadził instytucję reklamacji, którą może złożyć podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty od doręczonej mu informacji rocznej. Rozpoznając taką reklamację właściwy organ w przypadku jej uznania przekazuje podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 Prawa wodnego), albo w razie nieuznania reklamacji określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 Prawa wodnego).

Zarówno w art. 271 ust. 7 jak i w art. 273 ust. 6 Prawa wodnego ustawodawca użył takiego samego sformułowania dotyczącego przedmiotu wydawanej na podstawie tych przepisów decyzji wskazując, iż właściwy organ "określa wysokość opłaty". Wobec użycia dwóch tak samo brzmiących sformułowań, w kolejnych przepisach tego samego aktu prawnego brak jest jakichkolwiek przesłanek dla przyjęcia, iż racjonalny prawodawca przypisuje im odmienne znaczenie i co za tym idzie odmiennie określa zakres rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 271 ust. 7 i art. 273 ust. 6 Prawa wodnego.

Porównanie treści art. 271 ust. 7 oraz art. 273 Prawa wodnego wskazuje, iż ustawodawca przewidział dwa konkurencyjne wobec siebie tryby kwestionowania przez podmiot obowiązany istnienia i wysokości obciążającej go opłaty stałej za usługi wodne. Pierwszy z nich polega na braku podejmowania jakichkolwiek działań po doręczeniu mu informacji rocznej, w tym na braku uiszczania płatności wynikających z tej informacji, w następstwie czego dochodzi do wydania przez organ na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego decyzji określającej wysokość opłaty stałej, która to decyzja może być przez adresata zaskarżona w administracyjnym toku instancji, a po jego wyczerpaniu zaskarżona na zasadach ogólnych do sądu administracyjnego.

Jednocześnie ustawodawca w art. 273 Prawa wodnego wprowadził uproszczony i przyśpieszony tryb postępowania, z którego skorzystać może adresat informacji rocznej kwestionujący wysokość ustalonej w niej opłaty, w ramach którego może on skorzystać ze specyficznego środka prawnego jakim jest reklamacja, która musi zostać rozpoznana przez organ w terminie 14 dni, a od wydanej w następstwie jej rozpoznania decyzji przysługuje bezpośrednio (z pominięciem postępowania odwoławczego) skarga do sądu administracyjnego.

Na fakultatywność tego "reklamacyjnego" trybu postępowania wskazuje użycie przez prawodawcę w art. 273 ust. 3 sformułowania "może złożyć reklamację", przy jednoczesnym braku jakichkolwiek regulacji wskazujących, iż jest to jedyny możliwy sposób zakwestionowania zasadności ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne, jak też braku regulacji wskazujących na związanie treścią informacji rocznej organów i sądów, w przypadku braku złożenia reklamacji od niej.

Wprowadzenie tego rodzaju przyśpieszonego i uproszczonego trybu kwestionowania istnienia obowiązku uiszczania opłaty w wysokości wskazanej w informacji rocznej znajduje przy tym uzasadnienie aksjologiczne, w skróceniu występującego po stronie podmiotu zobowiązanego stanu niepewności co do jego sytuacji prawnej. Zauważyć bowiem trzeba, iż tak wniesienie reklamacji, jak i zaskarżenie decyzji wydanej na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego nie wstrzymuje obowiązku uiszczania opłat w terminach wynikających z art. 271 ust. 6 tej samej ustawy, co oznacza, że skorzystanie ze szczególnego, przyśpieszonego trybu "reklamacyjnego" pozwala podmiotowi obowiązanemu na szybkie uzyskanie rozstrzygnięcia w zakresie zgłaszanych wątpliwości i w tym zakresie zabezpiecza ten podmiot przed narastaniem zaległości w opłatach za korzystanie z wód w toku "pełnowymiarowej" procedury administracyjnej zmierzającej do wydania decyzji ostatecznej na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego.

Sposób określenia przedmiotu rozstrzygnięcia w art. 273 ust. 6 oraz w art. 271 ust. 7 jakim jest w obu omawianych przepisach "określenie wysokości opłaty" wskazuje na ich wzajemny stosunek, który wyraża się w tym, iż w przypadku wydania decyzji ostatecznej na podstawie art. 273 ust. 6, brak będzie możliwości wydania decyzji dotyczącej tej samej opłaty za ten sam okres na podstawie art. 271 ust. 7, albowiem byłaby to decyzja wydana w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Wydanie decyzji na podstawie art. 271 ust. 7 Prawa wodnego będzie nadto w takiej sytuacji zbędne, skoro w obrocie prawnym funkcjonować będzie inna decyzja stanowiąca w świetle art. 3 § 1 u.p.e.a. podstawę zastosowania egzekucji administracyjnej należnych opłat.

Odnosząc się zaś do zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 2 i 3 w pierwszym rzędzie odnotować należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z przepisem tym korespondują postanowienia art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego, zgodnie z którymi opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Jednocześnie zgodnie z art. 270 ust. 11 przywołanej ustawy opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Z kolei w myśl art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty, przy czym zgodnie z brzmieniem ust. 4 pkt 1 wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód.

Jednocześnie stosownie do art. 271 ust. 7 jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji.

Jak wynika z analizy przytoczonych powyżej przepisów, opłata naliczana jest za wykonanie usługi wodnej, a nie za rezerwację zasobów wodnych w zakresie wynikającym z treści udzielonego i pozostającego w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawnego. Podejście takie jest zgodne z zasadą "korzystający płaci", gdyż brak możliwości realizacji usługi powoduje, że nie występuje podmiot korzystający zobowiązany do uiszczenia opłaty z tytułu korzystania z wód. Nie można bowiem przyjąć, że sama potencjalna możliwość korzystania ze środowiska poprzez wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do wód stanowi podstawę do wymierzenia opłaty za tę usługę wodną, w sytuacji, gdy brak jest urządzeń wodnych, za pomocą których wody opadowe i roztopowe miałyby być odprowadzane do wód. Stanowisko powyższe ugruntowane jest w jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem są chociażby wyroki NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3689/18, II OSK 3686/18 i II OSK 3690/18– dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, czy też z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 674/19 – niepublikowany.

Przenosząc powyższą uwagę na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że skoro obiekt, którego dotyczyło pozwolenie wodnoprawne nie został zrealizowany, w związku z czym nie rozpoczęło się wykonywanie usługi wodnej, to oznacza to, że brak było podstaw do naliczenia opłaty za odprowadzenie do wód – wód opadowych i roztopowych z obiektu wskazanego w pozwoleniu.

Powyższe przesądzało o bezzasadności zarzutów oznaczonych w skardze kasacyjnej nr 2 i 3.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną w części odnoszącej się do pkt I. zaskarżonego wyroku, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych, zamiast § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania zawarte w zaskarżonym wyroku zostało wydane z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. W związku z powyższym koszty postępowania przed Sądem I instancji należało określić z uwzględnieniem § 2 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a tego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., w zw. z art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., uchylił pkt II. zaskarżonego wyroku i orzekł o kosztach postępowania sądowego poniesionych przez Skarżącą w postępowaniu przed Sądem I instancji, przyjmując, iż składają się na nie koszty zastępstwa procesowego w stawce minimalnej wynoszącej ze względu na wartość przedmiotu sporu 90 zł oraz koszty uiszczonego wpisu od skargi.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz składającej odpowiedź na skargę kasacyjną G. w W., jak też ze względu na uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko w zakresie punktu 2 zaskarżonego wyroku, odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.