Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006 roku, sygn. akt II SA/Ol 143/06 po rozpoznaniu skargi Gminy L. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko – Mazurskiego Nr 38 z dnia 27 września 2005 roku w przedmiocie Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa warmińsko – mazurskiego, stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia, zasądził od Wojewody Warmińsko – Mazurskiego na rzecz Gminy L. kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz orzekł, że zaskarżone rozporządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Z treści uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, że Wojewoda Warmińsko – Mazurski rozporządzeniem Nr 38 z dnia 27 września 2005 roku w sprawie Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa warmińsko – mazurskiego, na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), ustalił obszar i cele ochrony Parku oraz wprowadził obowiązujące na jego terenie zakazy. W załączniku do rozporządzenia podano opis przebiegu granic parku.
Uchwałą Nr XXXV/301/05 z dnia 8 grudnia 2005 roku Rada Miejska w Lidzbarku, na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 roku, Nr 80, poz. 872) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwała Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższego rozporządzenia podnosząc, że projekt rozporządzenia nie został uzgodniony z miejscowo właściwymi gminami, pomimo że nastąpiło powiększenie terenu parku.
Wojewoda Warmińsko – Mazurski uznał powyższe wezwanie za bezzasadne.
Gmina L. wniosła skargę na przedmiotowe rozporządzenie żądając stwierdzenia jego nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podała, że projekt rozporządzenia nie został uzgodniony z właściwą miejscowo radą gminy, do czego zobowiązywał art. 16 ust. 3, 4 i 7 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej odrzucenie wskazując na brak interesu prawnego Burmistrza Miasta L. do wniesienia skargi bądź o oddalenie skargi. W ocenie organu, skarga powinna być odrzucona, gdyż jedynie Rada Miejska L. posiadała uprawnienie do wniesienia skargi. Nadto, rozporządzenie nie dotyczyło utworzenia, powiększenia lub zmniejszenia obszaru parku krajobrazowego, czy też jego likwidacji, ani nie wprowadzało nowych form ochrony przyrody. Jego wydanie było niezbędne w celu dostosowania regulacji obowiązujących na terenie parku do wymagań nowej ustawy o ochronie przyrody w zakresie zakazów. Zasady techniki legislacyjnej nie pozwalały na fragmentaryczne uregulowanie spraw dotyczących parku. W konkluzji organ wyjaśnił, że rozporządzenie przekazane zostało do kontroli Prezesowi Rady Ministrów i nie zostało zakwestionowane pod kątem procedury podjęcia i zawartości merytorycznej.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina L. posiadała interes prawny we wniesieniu skargi. W zaskarżonym rozporządzeniu doszło do powiększenia powierzchni Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego. Park ten utworzono mocą uchwały Nr 58/X/90 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ciechanowie z dnia 23 kwietnia 1990 roku (Dz. Urz. Województwa Ciechanowskiego Nr 8, poz. 67). Rozporządzenie to, poza § 1 dotyczącym samego utworzenia parku, zostało uchylone rozporządzeniem Wojewody Ciechanowskiego z dnia 28 maja 1998 roku w sprawie utworzenia Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa Ciechanowskiego Nr 16, poz. 72). W akcie tym powierzchnię parku ustalono na 14 057,8 ha.
Natomiast rozporządzeniem Nr 24/1998 Wojewody Ciechanowskiego z dnia 11 grudnia 1998 roku w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody Ciechanowskiego w sprawie utworzenia Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa Ciechanowskiego Nr 37, poz. 271) zmieniono powierzchnię parku ustalając ją na 13862,8 ha. Tymczasem w zaskarżonym rozporządzeniu powierzchnię tę określono na 8 632,7 ha.
Obwieszczeniem Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 30 marca 1999 roku w sprawie wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed dniem 1 stycznia 1999 roku przez byłe Wojewódzkie Rady Narodowe, byłe Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych oraz Wojewodów: Olsztyńskiego, Elbląskiego, Suwalskiego, Ciechanowskiego, Ostrołęckiego i Toruńskiego (Dz. Urz. Województwa Warmińsko – Mazurskiego Nr 15, poz. 122) objęto uchwałę Nr 58/X/90 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ciechanowie z dnia 23 kwietnia 1990 roku oraz rozporządzenie Wojewody Ciechanowskiego z dnia 28 maja 1998 roku. Brak jest w nim rozporządzenia Wojewody Ciechanowskiego z dnia 11 grudnia 1998 roku dotyczącego zmiany rozporządzenia o utworzeniu Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego, co w ocenie sądu I instancji skutkowało tym, że zmiany dokonane tym aktem prawnym przestały obowiązywać na mocy art. 106 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ocenił, że zaskarżone rozporządzenie powiększa powierzchnię parku w stosunku do poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 maja 1998 roku, zatem wymagało, przed jego wydaniem, uzgodnienia z właściwą radą gminy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski zaskarżając wyrok w całości. Zarzucił naruszenie art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez przyjęcie, że przepis ten nakazuje, aby rozporządzenie wojewody zmieniające wcześniejsze rozporządzenie tego organu było odrębnie wykazane w wykazie aktów prawa miejscowego pod oddzielną pozycją, a ogłoszenie zmiany rozporządzenia pod pozycją pierwotnego aktu prawnego nie może być uznane za ogłoszenie w rozumieniu art. 106 ust. 1 ustawy i wywołuje skutki określone w art. 106 ust. 2 ustawy.
Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy L., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Gminy L. na rzecz Wojewody Warmińsko – Mazurskiego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Argumentacja skargi opierała się na założeniu, że sformułowany pod pozycją 259 obwieszczenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 30 marca 1999 roku, zapis obejmuje swą treścią zarówno rozporządzenie Wojewody Ciechanowskiego Nr 9/98 z dnia 28 maja 1998 roku, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Ciechanowskiego Nr 16, poz. 72, jak również rozporządzenie Wojewody Ciechanowskiego Nr 24/98 z dnia 11 grudnia 1998 roku, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Ciechanowskiego Nr 37, poz. 271.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Wojewody Warmińsko – Mazurskiego zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany wskazanymi w niej podstawami i wnioskami. Z urzędu winien brać jednak pod uwagę nieważność postępowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko – Mazurskiego stwierdzić trzeba, iż są one w pełni uzasadnione.
Przede wszystkim za trafne należy uznać stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym zapis umieszczony pod pozycją 259 obwieszczenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 30 marca 1999 roku w sprawie wykazu obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed dniem 1 stycznia 1999 roku przez b. Wojewódzkie Rady Narodowe, b. Prezydia Wojewódzkich Rad Narodowych oraz Wojewodów: Olsztyńskiego, Elbląskiego, Suwalskiego, Ciechanowskiego, Ostrołęckiego oraz Toruńskiego (Dz. Urz. Województwa Warmińsko – Mazurskiego Nr 15, poz. 122), obejmuje swoją treścią zarówno pierwotny tekst rozporządzenia w sprawie utworzenia Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego, jak i jego nowelizacje.
Tym samym, za obowiązujący należało uznać akt prawny tworzący Górznieńsko – Lidzbarski Park Krajobrazowy tj. Uchwałę Nr 58/X/90 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ciechanowie z dnia 23 kwietnia 1990 roku w sprawie utworzenia Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego – Dz. Urz. Woj. Ciech. Nr 8, poz. 67), jak i akty zmieniające jego powierzchnię (rozporządzenie Nr 9/98 Wojewody Ciechanowskiego z dnia 28 maja 1998 roku w sprawie utworzenia Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego – Dz. Urz. Woj. Ciechanowskiego Nr 16, poz. 72 oraz rozporządzenie Nr 24/1998 Wojewody Ciechanowskiego z dnia 11 grudnia 1998 roku w sprawie zmiany rozporządzenia Wojewody Ciechanowskiego w sprawie utworzenia Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego – Dz. Urz. Woj. Ciechanowskiego Nr 37, poz. 271). Wynika to wprost z treści obwieszczenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 30 marca 1999 roku.
W załączniku do tego obwieszczenia zamieszczono wykaz aktów prawa miejscowego wydanych przed dniem 1 stycznia 1999 roku przez enumeratywnie wymienione organy. Załącznik ten został skonstruowany w formie tabeli podzielonej na 4 kolumny. Kolumna 1 to wskazanie numeru liczby porządkowej, kolumna 2 określa nazwę i numer aktu oraz datę jego wydania, kolumna 3 to tytuł aktu, zaś kolumna 4 zawiera dane o publikacji i zmianach aktu. Z takiego układu załącznika wynika, że w obwieszczeniu przyjęto praktykę dokładnego określenia aktu podstawowego ze wskazaniem na jego nowelizacje, poprzez podanie miejsca ich publikacji. Taka metoda publikacji aktów prawnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wadliwa, gdyż byt prawny aktu nowelizującego nie ma w pełni charakteru samodzielnego, w tym znaczeniu, że jest powiązany treściowo z aktem, który nowelizuje. Z drugiej strony, treść aktu nowelizowanego w całokształcie jest nieodłącznie powiązana z aktami prawnymi, które go zmieniają.
W tej sytuacji, za dopuszczalne i wystarczające uznać należało zamieszczenie w obwieszczeniu z dnia 30 marca 1999 roku nazwy, tytułu i numeru aktu pierwotnego oraz daty jego wydania, ze wskazaniem miejsca publikacji oraz miejsca publikacji aktów nowelizujących go. W tej sytuacji, rozporządzenie w sprawie utworzenia Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego wraz ze wszystkimi nowelizacjami dokonanymi przed dniem 1 stycznia 1999 roku, zachowało swą moc, gdyż zostało ujęte w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 106 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Powyższe skutkuje stwierdzeniem, iż kwestionowane w skardze skierowanej do Sądu I instancji rozporządzenie Nr 38 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 27 września 2005 roku w sprawie Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazoweg, w części dotyczącej województwa warmińsko – mazurskiego, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, nie zmieniało powierzchni parku. Uwzględniało bowiem zmiany wynikające z obowiązującego rozporządzenia z dnia 11 grudnia 1998 roku. Nie wymagało ono zatem uprzedniego przeprowadzenia procedury uzgadniania na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Celem tego rozporządzenia, było przede wszystkim wprowadzenie zmian w zakresie zakazów obowiązujących na terenie parku, stosownie do wymagań określonych w wymienionej ustawie.
Mając zatem na uwadze, iż w rozpoznawanej sprawie doszło wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 188 i art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę Gminy L. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko – Mazurskiego Nr 38 z dnia 27 września 2005 roku w przedmiocie Górznieńsko – Lidzbarskiego Parku Krajobrazowego w części dotyczącej województwa warmińsko – mazurskiego. Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 powołanej wyżej ustawy.