Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 525/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., II SA/Ke 228/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w [...] oddalił skargę M. P.-L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z [...] stycznia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, powołaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2017 r. SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania M. P.-L., od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2016 r. (organ I instancji) ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami - w tym: biura, gabinety lekarskie, usługi kosmetyczne, handel o powierzchni sprzedaży do 200m2 wraz z wbudowanym parkingiem, na działce nr ewid. [...], obr. [...], przy ul. [...] w K., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1 i Nr 2 literami ABCD-A oraz budowie zjazdu z ul. [...] na działce nr ewid. [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1 i Nr 2 literami DEFC-A, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Sąd zrekapitulował motywy uzasadnieniu decyzji Kolegium, gdzie podano, że poprzednie dwie decyzje wydane przez organ I instancji w niniejszej sprawie zostały uchylone, natomiast treść aktualnie ocenianej decyzji o warunkach zabudowy oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazują, iż organ wyeliminował błędy oraz niejasności poprzednich postępowań. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że złożony przez inwestora wniosek spełnia wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016, poz. 778, ze zm., Upzp). Organ I instancji przeprowadził analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, rozp.

MI 2003). Na podstawie wyników tej analizy ustalono każdy ze wskaźników nowej zabudowy: obowiązująca linia zabudowy - wskazana została na załączniku graficznym decyzji, w granicach pasa drogowego ul. [...]; wskaźnik powierzchni zabudowy, w stosunku do powierzchni terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji - od 0,21 do 0,43, udział powierzchni biologicznie czynnej - co najmniej 25 %; szerokość elewacji frontowej - od 8,0 do 16,0 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - od 8,2 do 12,4 m od średniego poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku; geometria dachu budynku - dach płaski, całkowita wysokość - do 12,4 m. Z kolei obszar analizowany został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem i jednocześnie nie mniejszej niż 50 m, a za front działki uznano część działki przylegającą do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę.

W dalej przywołanej przez sąd wojewódzki argumentacji Kolegium zauważano, że ponieważ teren inwestycji położony jest w granicach obszaru analizowanego, w którym występują budynki o funkcji zarówno mieszkalnej, jak też funkcji usługowej, to kontynuacja funkcji wnioskowanej inwestycji nie budzi zastrzeżeń, zatem w sprawie nie nastąpiło naruszenie zasady zachowania ładu przestrzennego poprzez realizację funkcji mieszkalno-usługowej. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołania, parametry nowej zabudowy dostosowane zostały do zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym.

Ponadto, w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa wielorodzinna o 57-metrowej szerokości elewacji frontowej, a także zabudowa o wysokości przekraczającej znacznie 12,4 m. Z kolei na działce nr ewid. [...] istnieje budynek mieszkalny wielorodzinny, którego parametry były wzorem do ustalenia parametrów zabudowy projektowanej.

W wyroku podniesiono, iż Kolegium zauważyło, że zabudowa ulicy [...] od strony południowej obejmującej teren inwestycji (odmiennie niż ulicy [...] od strony północnej) nie jest jednolita, zarówno z uwagi na funkcję, jak też różnorodność w zakresie: szerokości i wysokości oraz współczynnika zabudowy. Organ odwoławczy uznał, że słuszne jest stanowisko Prezydenta Miasta o łącznym spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy zawiera elementy wymagane z art. 54 ww. ustawy, a linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1, posiada także załączniki wymagane przepisami prawa. Dlatego też – w ocenie organu odwoławczego – brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga o konkretnych rozwiązaniach projektowych, lecz określa w sposób najszerszy ramy, do których należy dostosować pozwolenie na budowę. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, przedstawione w projekcie decyzji, zostało pozytywnie uzgodnione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem, wszelkie zarzuty odwołania, dotyczące usytuowania inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej są niezasadne. Organ II instancji podkreślił, że brak zgody właściciela działki sąsiedniej na realizację planowanej inwestycji, nie ma znaczenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego zarzut dotyczący braku przeprowadzenia należytej analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, za niezasadne uznano zarzuty odwołania odnośnie braku w obszarze analizowanym obiektu, o cechach podobnych do wnioskowanego oraz zaburzenia ładu przestrzennego ul. [...].

Co do zarzutu dotyczącego możliwości zakłócenia stosunków wodnych przez planowaną inwestycję, to organ II instancji uznał, że są to obawy przedwczesne, a gdyby zagrożenie wystąpiło, to organem właściwym do zbadania kwestii zakłócenia stosunków wodnych jest Prezydent Miasta [...] w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy Prawo wodne.

Dalej w wyroku II SA/Ke 228/17 przywołano, że w skierowanej do WSA w [...] skardze na powyższą decyzję SKO M. P.-L. i A. L., domagając się jej uchylenia, albo uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzuciły rażące naruszenie prawa, poprzez subiektywne, wyłączne uwzględnienie interesów inwestora, ze skutkiem rażącego naruszenia ładu przestrzennego, jak i warunków dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu skarżące podniosły, że zdaniem SKO obowiązująca linia zabudowy jest określona w granicach pasa drogowego ul. [...], pomijając okoliczność, że ma być zawężony chodnik aż o 30 cm. Dalej zarzuciły, że dotychczas wszyscy właściciele posesji przy ul. [...] mogli zabudowywać swoje działki w 35-45%, nikt nie miał zgody na zabudowę powierzchni nieruchomości powyżej 50%. Tymczasem deweloper w sprawie niniejszej zabudowuje działki przy ul. [...] nr 11 – 15, prawie w 100%. Ponadto ustalając warunki zabudowy, w istocie uwzględniono deweloperską budowę w granicy nieruchomości skarżących dlatego, że nie dokonano weryfikacji szerokości działki inwestora, która - zależnie od potrzeb i zmieniających się przepisów ma szerokość 18,6 m, 19 m lub też aktualnie tylko 17 m, co wpływa na odległość budowli od granicy z działką skarżących.

Poza tym uzasadnienie decyzji pomija kwestię elewacji zachodniej planowanego budynku - bezpośrednio sąsiadującej z działką [...]. Zaskarżona decyzja nie zawiera także odniesienia do uwzględnienia w budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z wbudowanym parkingiem. Nie podano znaczenia "wbudowany", ile ma mieć miejsc parkingowych oraz nie użyto sformułowania "garaż". Nadto nie uwzględniono w decyzji ujemnych skutków, jakie spowoduje budowa w granicy, a to zastosowanie grodziców typu Larsen, których montaż w odległości 4 m od domu skarżących, wybudowanego w roku 1925, uszkodzi ten budynek.

Zdaniem skarżących nie przeprowadzono również prawidłowej analizy obszaru strefy oddziaływania inwestycji, tym samym pozbawiając praw stron właścicieli sąsiednich nieruchomości. Nie przeanalizowano również, jak wbudowanie podziemnych garaży na ponad 50 samochodów zaburzy gospodarkę wodnogruntową.

Końcowo skarżące podniosły, że wobec wniosku właścicieli posesji przy ul. [...] o uwzględnieniu ich jako stron w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, nie wydano decyzji (postanowienia) uwzględniającej lub też oddalającej wniosek, natomiast zwykłym pismem odmówiono wnioskodawcom przymiotu strony, co świadczy o wyłącznym uwzględnieniu interesu inwestorów w niniejszym postępowaniu.

Kolejno w wyroku II SA/Ke 228/17 wskazano, że w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na rozprawie pełnomocnik uczestnika – A. B. – B. B. wyjaśnił, że dla inwestora przesądzające o ustaleniu przebiegu obowiązującej linii zabudowy jest stwierdzenie w decyzji organu I instancji, że ma ona przebiegać w granicy pasa drogowego ul. [...]. Jeżeli okaże się, że tak wyznaczona linia nie będzie pokrywać się z linią zabudowy budynku skarżącej to dopuszcza możliwość uskoku w tym miejscu. Mimo to taki projekt będzie zgodny z warunkami zabudowy oraz z ładem przestrzennym. Poza tym wnioskodawczyni nie wie, czy prawdą jest twierdzenie skarżącej jakoby jej budynek oddalony był od jezdni o 3.20 m a nie o 2.90 m.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w [...] oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że nie można w sprawie ze skargi strony postępowania administracyjnego, uwzględniać zarzutów dotyczących sposobu rozpatrzenia przez organy administracji wniosków innych osób o dopuszczenie ich do udziału w sprawie.

Sąd pierwszej instancji dalej wskazał, że zarzucane w skardze zawężenie chodnika jest konsekwencją zaakceptowanego przez zarządcę drogi – ul. [...], (której to drogi częścią jest chodnik zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 6 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. 2017, poz. 2222, Udp), wyznaczenia linii zabudowy przedmiotowego budynku w odległości 2,9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni tej ulicy. Ta zgoda uzasadnia więc w wystarczający sposób, domniemane (bo nie wykazane przez skarżącą) zawężenie chodnika, skoro to zarządca drogi w myśl art. 20 pkt 4) i 10) Udp zobowiązany jest m. in. do utrzymania nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą oraz do przeprowadzanie okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Odnosząc się natomiast do kwestii wypełnienia przez organy obu instancji dyspozycji § 4 rozp. MI 2003 w zakresie ustalenia linii nowej zabudowy, sąd pierwszej instancji ocenił, że warunki określone w tym przepisie zostały wypełnione.

Sąd pierwszej instancji uznał, że granice obszaru analizowanego zostały w sprawie wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, a nadto obejmują fragment ukształtowanego urbanistycznie i funkcjonalnie terenu śródmiejskiej zabudowy obecnego centrum miasta z wykształconym układem komunikacyjnym, w pełni wyposażonym w infrastrukturę techniczną, o zdefiniowanym układzie architektoniczno-urbanistycznym tworzącym określona całość.

Sąd wojewódzki odnosząc się do zarzutów dotyczących nieuściślonej – zdaniem skarżących – szerokości działki inwestorów, wyjaśnił, że szerokość elewacji frontowej została w zaskarżonej decyzji określona na 8 do 16 m, co oznacza, że największa dopuszczona szerokość elewacji frontowej jest mniejsza od najmniejszej podawanej przez skarżące szerokości działki inwestorów. Zważywszy na to, że konkretne usytuowanie planowanego budynku może być przesądzone dopiero w toku postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oraz, że w tamtym postępowaniu będą musiały być uwzględnione przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm., rozp. MI z 2002), ograniczenia w odległości budynku od granicy z działką sąsiednią – zdaniem WSA – nie można w niniejszej sprawie skutecznie twierdzić, że prawa sąsiadów dotyczące zachowania odległości ich budynku, czy też granicy ich działki od planowanego budynku, zostały naruszone w kontrolowanym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

W opinii sądu pierwszej instancji podnoszona zaś w skardze kwestia nieznanej długości zachodniej elewacja planowanego przez inwestorów budynku, nie ma bezpośredniego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, gdyż taki parametr nie jest w takim postępowaniu bezpośrednio ustalany.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły M. P.-L. i A.L., zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu:

1/ w granicach wskazanych przez art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., Ppsa)

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w zw. z "art. 6.2" Upzp przez subiektywne, wyłączne uwzględnienie interesów inwestora, ze skutkiem rażącego naruszenia ładu przestrzennego, jak i warunków dobrego sąsiedztwa, a to:

a/ "Art.

6. 2." Upzp w zw. z art. 2 pkt, b/ przepisów Udp oraz rozp. MI 2003 ("§ 3 ust. 2 § 4.1.") przez akceptację zawężenia o 30 cm pasa drogowego ul. [...] w [...] w części przylegającej do nieruchomości dewelopera w jego wyłącznym interesie, c/ "§ 4.1." rozp. MI 2003 przez nieuwzględnienie stanu zabudowy pierzei owej nieruchomości skarżących z kolejnymi budynkami po stronie południowej ul. [...] w ciągu budynków do ul. [...], d/ § 12 rozp. MI 2002 poprzez akceptację szerokości elewacji frontowej do 16 m, podczas, gdy działka dewelopera ma szerokość 17 m, ze skutkiem rażącego naruszenia wskazanego przepisu.

2/ w granicach wskazanych przez art. 174 pkt 2 Ppsa:

1. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt "1c" Ppsa, a/ art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w dacie wnoszenia skargi kasacyjnej Dz. U. 2017, poz. 2188, Pusa), b/ art. 3 § 1 i § 2 "pkt 1 i 2", art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 151 Ppsa - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i bezzasadne oddalenie skargi, a mianowicie: art. 7-11 K.p.a. oraz art. 75, 77, 78 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. - przez bezkrytyczne/nieuzasadnione przyjęcie oraz zaakceptowanie ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy administracyjne I i II instancji, w sytuacji gdy z zebranego materiału dowodowego można było dokonać innej (prawidłowej) oceny - stosownie do treści art. 145 § 1 i 2 Ppsa, c/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wyroku przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy (WZ) została wydana z zachowaniem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 Upzp, d/ art. 24 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. przez brak wyłączenia z postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pracowników organu administracji publicznej.

W związku z tym skarżące kasacyjnie wnoszą o:

1. 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w [...] do ponownego rozpoznania,
2. 2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych,
3. 3. przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania na rozprawie,
4. 4. zwolnienie skarżących od kosztów, w tym opłaty od skargi.

Ponadto, wnoszą o "wstrzymanie dalszego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...] (stanowiącego kontynuację procedowania inwestycji budowlanej przy ul. [...] 17 w [...])", a zmierzającego w istocie do wydania pozwolenia na budowę – "do czasu rozstrzygnięcia niniejszej skargi przed NSA".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając tak skonstruowane podstawy kasacyjnej podniesiono, że wbrew obowiązującym przepisom prawa, urzędnicy Wydziału Architektury i Urbanistyki UM [...] nie przeprowadzili prawidłowej analizy założeń inwestora w świetle kwestii ładu przestrzennego i warunków dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżących kasacyjnie nie przeprowadzono prawidłowej analizy obszaru strefy oddziaływania inwestycji, tym samym pozbawiając praw stron właścicieli sąsiednich nieruchomości. W decyzji (bezprawnej w ocenie skarżących) wręcz uwzględniono wyłącznie interes inwestora, w konsekwencji mający skutkować przemianą staromiejskiej ul. [...] w [...] w "betonowe blokowisko". Oceniając negatywnie działanie organów w sprawie skarżące kasacyjnie stwierdzają, że planowaną inwestycje powinno poprzedzić się uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem starszego referendarza WSA w [...] z 17 maja 2018 r. oddalono wnioski skarżących kasacyjnie o zwolnienie od kosztów sądowych.

W odpowiedzi uczestniczki postępowania A. B. (inwestor) na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz uczestniczki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestniczka podnosi, że planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, ponieważ w obszarze tym istnieje już zabudowa o podobnych parametrach. Dalej inwestor wskazuje, że szczegółowe rozwiązania techniczne w zakresie rozwiązań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, podobnie jak w ogóle w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych, nastąpią na etapie postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z 19 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżących kasacyjnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 listopada 2021 r. na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm.) skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na znaczną liczbę uczestników, informując strony o możliwości zajęcia stanowiska na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.

Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Zarzutu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa strona skarżąca kasacyjnie, wbrew obowiązkowi mającemu swe źródło w art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie uzasadniła. Z przywołanych przepisów wynika m. in., że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oddalenie skargi stanowiło element wymiaru sprawiedliwości, którego przedmiotem był oznaczony akt organu administracji publicznej – SKO w [...], zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby kryterium kontroli sądu pierwszej instancji miało inny charakter, niż legalizm.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 Ppsa i § 2 pkt 1 i 2 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa, a także art. 151 Ppsa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – wydana miała zostać z naruszeniem licznych przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy i bezzasadne oddalenie skargi. Z przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 2 Ppsa wynika wyłącznie tylko tyle, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" oraz, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne a także postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Przepisów tych nie naruszył WSA w [...], skoro rozpoznał skargę na decyzję administracyjną, którą – uznając za niezasadną – oddalił, stosując formę orzeczenia wskazaną w art. 151 Ppsa.

Z kolei przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa oraz art. 151 Ppsa nie mogą stanowić wyłącznej podstawy kasacyjnej, albowiem mają charakter tzw. wynikowy i odpowiadają sentencjom wyroków bądź to uchylających decyzję administracyjną (lub postanowienie) bądź to oddalających skargę.

Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części – a ten właśnie przepis został powołany w zaskarżonym wyroku jako jego podstawa – tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. przepis ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi.

Podobny charakter mają przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa, stanowiące z kolei o formule wyroku uchylającego przedmiot zaskarżenia, którym jest decyzja (postanowienie) wydana w postępowaniu administracyjnym, zatem wszystkie one w istocie nie mogą stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro mają ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c Ppsa należy powiązać go z konkretnym przepisem kodeksu postępowania administracyjnego albo innym przepisem proceduralnym, który został naruszony w postępowaniu przed organami administracji publicznej (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2007 r., II FSK 1480/06, LEX nr 340223).

Strony skarżące kasacyjnie stawiając powyższy zarzut powiązały go z szeregiem przepisów K.p.a., tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 czy art. 75, art. 77, art. 78 w zw. z art. 80 K.p.a. Tak sformułowane zarzuty te nie w pełnym zakresie odpowiadają jednak wymogom stawianym przez art. 176 Ppsa w zw. z art. 174 Ppsa. Nie sprecyzowano bowiem, jakie paragrafy powołanych przepisów K.p.a., z których większość ma przecież rozbudowaną strukturę wewnętrzną, naruszył sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny może oceniać wyłącznie te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Nie może zaś samodzielnie precyzowywać za stronę wniesionego przez nią środka zaskarżenia oraz domyślać się naruszenia, jakiego dokładnie przepisu zamierzała ona wytknąć sądowi pierwszej instancji.

Zatem z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do art. 8, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 78 K.p.a., wobec związania podstawami kasacyjnymi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie poddają się kontroli.

C. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. przez brak wyłączenia z postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pracowników organu administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi autora skargi kasacyjnej wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa nie uzasadniono tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej, nie wskazano o jakich pracowników chodzi, który z nich miałby być stroną lub pozostawać ze stroną w oznaczonym stosunku prawnym, dającym podstawę do wyłączenia, względnie który z pracowników SKO (członków składu orzekającego) miałby brać udział w wydaniu "zaskarżonej decyzji". Brak uzasadnienia powyższej podstawy kasacyjnej sprawia, że zarzut ten nie poddaje się kontroli.

D. Kolejny zarzut postawiony przez skarżące kasacyjnie w granicach wskazanych przez art. 174 pkt 2 Ppsa, tj. zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wyroku przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z zachowaniem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 Upzp, został wadliwie sformułowany, albowiem jako mające być naruszonymi wskazano przepisy prawa materialnego.

E. Przechodząc z kolei do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt "1a" Ppsa w zw. z "art. 6.2" Upzp przez subiektywne, wyłączne uwzględnienie interesów inwestora, ze skutkiem rażącego naruszenia ładu przestrzennego, jak i warunków dobrego sąsiedztwa, wskazać należy, że skonstruowanie o takiej postaci zarzuty dotknięte są błędami formalnymi. W pierwszej kolejności nieściśle wskazano jednostkę redakcyjną art. 145 § 1 Ppsa. Art. 145 § 1 Ppsa dzieli się na punkty, z których tylko pkt 1 dzieli się na litery. Zatem w istocie zarzucono sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Rzecz jednak w tym, że przepis ten ma charakter tzw. wynikowy, a zatem podobnie jak wcześniej powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej.

Z kolei wskazując w skardze kasacyjnej jako mający być naruszony"art. 6.2" Upzp, nie uwzględniono, że artykuły cyt. ustawy dzielą się na ustępy, zatem w sprawie chodzi zapewne o art. 6 ust. 2 Upzp. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej eksponuje się niezasadne i wyłączne uwzględnianie przez sąd i organy interesów inwestora, ze skutkiem rażącego naruszenia ładu przestrzennego, jak i warunków dobrego sąsiedztwa, którą to argumentację można przypisać do tak zidentyfikowanego przepisu Upzp. Tak rozumianego zarzutu nie można jednak uznać za uzasadniony. Po pierwsze, to inwestorowi nie można odmawiać prawa do zabudowy własnej nieruchomości, gdyby przyjmować kierunek argumentacji stron skarżących kasacyjnie to należałoby uznać, że prawo własności nieruchomości sąsiadującej z potencjalną inwestycją musi być "silniejsze" niż prawo właściciela do zabudowy własnego terenu, czego nie sposób zaakceptować.

Po drugie, wzgląd na interes osób trzecich, który mógłby doprowadzić do wydania inwestorowi decyzji odmownej ma takie znaczenie, że nie może być to interes faktyczny, subiektywnie pojmowany ład przestrzenny, na który w niniejszej sprawie wskazuje strona skarżąca.

Regulacja art. 6 ust. 2 Upzp nie pozwala na restrykcyjną wykładnię tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjęcie przy obowiązującej zasadzie dobrego sąsiedztwa nowej funkcji planowanej nowej zabudowy nie stanowi naruszenia tej zasady. W orzecznictwie przyjmuje się, że jednorodna funkcja na działkach sąsiednich nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, ale jej uzupełnieniem i nie wchodzącą z nią w kolizji. Zasada dobrego sąsiedztwa nie jest zatem naruszona, jeżeli nowa funkcja jest do pogodzenia z istniejącą, stanowiąc jej uzupełnienie, nie naruszając ładu przestrzennego na analizowanym terenie. W niniejszej sprawie wskazuje się na takie rozumienie zasady dobrego sąsiedztwa. Wysuwane w skardze kasacyjnej sugestie potrzeby opracowania dla terenu ul. [...] w [...] planu zagospodarowania przestrzennego mają charakter wyłącznie postulatywny, w realiach przedmiotowej sprawy irrelewantny. Decyzje o warunkach zabudowy wydaje się właśnie z tego powodu, że dla danego obszaru brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Trafna była ocena sądu wojewódzkiego, który podzielił stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, iż planowana inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego w obszarze analizowanym, ponieważ w obszarze tym istnieje już zabudowa o podobnych parametrach. Nie należy tracić z pola widzenia, że na działkach nr ewid. [...] i [...], znajdują się budynki wielorodzinne, a wskaźnik zabudowy na tych działkach kształtuje się w granicach około 50 - 51%. Zatem niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące braku w obszarze analizowanym obiektu, o cechach podobnych do wnioskowanego oraz zaburzenia ładu przestrzennego ul. [...]. Podkreślić należy, że interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania, a prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości.

Dodatkowo zauważyć wypadnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy było poprzedzone analizą urbanistyczno-architektoniczną, a projekt decyzji o warunkach zabudowy opracowała osoba posiadająca uprawnienia, o jakich mowa w art. 60 ust. 4 Upzp.

Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozp. MI 2003, w skardze kasacyjnej zresztą nie wskazano jakiej postaci naruszenia on dotyczy w aspekcie art. 174 pkt 1 Ppsa – błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania. Wynikający z cyt. przepisu obowiązek właściwego organu do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 Upzp został – w realiach kontrolowanej sprawy – zrealizowany.

F. Co zaś tyczy się zarzutu naruszenia przepisów Udp poprzez "akceptację zawężenia o 30 cm pasa drogowego ul. [...] w [...] w części przylegającej do nieruchomości dewelopera w jego wyłącznym interesie", to brak wskazania konkretnych przepisów tej ustawy mających być naruszonymi, uniemożliwia składowi orzekającemu Sądu Naczelnego odniesienie się do tak określonej podstawy kasacyjnej.

G. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia "§ 4.1" rozp. MI 2003. Przyjąć należy, że zapewne chodziło o § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, albowiem jego paragrafy dzielą się na ustępy). Również w tym przypadku w skardze kasacyjnej nie wskazano, o którą z postaci naruszenia prawa materialnego stronom skarżącym kasacyjnie chodzi, z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika, że kwestionuje się ustalenie tej linii zabudowy w granicy pasa drogowego, co strony skarżące kasacyjnie odbierają jako skutkujące zwężeniem chodnika. Sąd Naczelny przyjmuje przeto tak skonstruowaną podstawę kasacyjną jako zarzut niewłaściwego zastosowanie § 4 ust. 1 rozp. MI 2003. Taki zarzut nie jest jednak trafny.

Zasadnie sąd wojewódzki akceptował te ustalenia orzekających w sprawie organów, gdzie wskazywano, że ujęta na załączniku graficznym decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy od strony ul. [...] nie odbiega od linii zabudowy istniejących na działkach bezpośrednio sąsiadujących, w tym na działce skarżących. Ponadto została ona zaaprobowana przez zarządcę drogi gminnej. W konsekwencji zasadnie przyjęto w tej analizie, że linia zabudowy wyznaczona przez budynki na działkach sąsiednich względem przedmiotowej nie tworzy uskoku, lecz jest linią zabudowy, która powinna być kontynuowana.

Należy przy tym mieć na względzie fakt, że Kolegium w postępowaniu odwoławczym, uzupełniającym, dołączyło do akt sprawy, zarówno decyzje o warunkach zabudowy, jak też decyzje o pozwoleniu na budowę na działkach o nr ewid. [...] i [...], a po przeanalizowaniu w/w dokumentów uznało, iż realizacja wnioskowanej inwestycji, nie zakłóci ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Powyższe stanowisko Kolegium, uznające zasadność stanowiska organu I instancji, podyktowane jest właśnie istnieniem zabudowy pierzejowej, jako przeważającej wzdłuż ul [...] oraz istnieniem w obszarze analizowanym budynków o wysokości zbliżonej, do tego parametru ustalonego dla nowej zabudowy.

H. Co się tyczy podniesienia zarzutu naruszenia przepisu § 12 rozp. MI 2002, to dzieli się on na kilka ustępów, tworząc rozbudową regulację normatywną, składającą się z więcej niż jednego przepisu. W skardze kasacyjnej zaś nie wskazano precyzyjnie jednostki normatywnej cyt. § 12 rozp. MI 2002. Nadto, co do reguły, przepisy cyt. rozp. MI 2002 stosuje się w przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2 ust. 21 rozp. MI 2002). Te okoliczności prowadza do wniosku o nieskuteczności podniesienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej.

I. W konsekwencji powyższych uwag, nieskuteczne są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 Ppsa w zw. z art. 7, 9, 11 w zw. z art. 80 K.p.a. Sąd pierwszej instancji właściwie przyjął, że utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji o warunkach zabudowy jest zgodne z prawem, bowiem organ I instancji wyjaśnił wszystkie niezbędne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jego ustalenia znalazły swoje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ ten zrealizował także obowiązek wynikający z art. 11 K.p.a., bowiem w sposób dokładny i rzeczowy wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji motywy swojego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy, że realizacja zasady przekonywania nie oznacza konieczności przekonania podmiotu o tym, że adresowana do niego decyzja jest słuszna i zgodna z prawem - sprowadza się ona bowiem do wyjaśnienia, że decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe (zob. wyrok NSA z 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15, LEX nr 2177592).

Zdaniem Sądu Naczelnego prawidłowa jest także ocena sądu a quo, wedle którego w postępowaniu administracyjnym przeprowadzono poprawnie analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, parametry nowej zabudowy ustalone zostały w sposób wskazany w przepisach rozp. MI 2003 po uprzednim prawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Nie budzi również zastrzeżeń fakt, że teren inwestycji położony jest w granicach obszaru analizowanego, w którym występują budynki o funkcji zarówno mieszkalnej, jak też funkcji usługowej, zatem w ocenie NSA, kontynuacja funkcji wnioskowanej zabudowy – wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej – nie może budzić zastrzeżeń, ustalony w sprawie wskaźnik zabudowy, nie odbiega od wartości istniejących w obszarze analizowanym.

Trzeba też mieć na względzie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne, przedstawione w projekcie decyzji, zostało pozytywnie uzgodnione przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z uwagi na usytuowanie inwestycji w strefie ochrony konserwatorskiej. Już z tego względu na pozytywne uzgodnienie inwestycji przez specjalistyczny organ ochrony zabytków, wszelkie zarzuty skargi kasacyjnej dot. zaburzenia ładu przestrzennego, uznać należy za niezasadne.

Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej, a wcześniej również w skardze do sądu wojewódzkiego, kwestia nieznanej długości zachodniej elewacja planowanego przez inwestorów budynku, nie ma bezpośredniego znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy, gdyż taki parametr nie jest w takim postępowaniu bezpośrednio ustalany. Jak trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku żadne przepisy nie ograniczają bowiem wymiarów planowanego budynku od strony nie będącej frontem działki, w tym w szczególności od strony działki sąsiedniej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Wymiary te są natomiast pośrednio zdeterminowane wyznaczonym w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnikiem powierzchni zabudowy.

Wszystkie zaś zastrzeżenia dotyczące docelowego zagospodarowania terenu inwestycji oraz rozwiązań projektowych, jak kwestie usytuowania projektowanego budynku i jego odległości od granic działek sąsiednich i znajdujących się na nich budynków, nasłonecznienia, rozwiązań konstrukcyjnych, zagadnienia dotyczące stosunków wodnych i ocen hydrologicznych, są przedwczesne, ponieważ będą analizowane na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego w postępowaniu zmierzającym do udzielenia pozwolenia na budowę, jeśli inwestor z wnioskiem takim wystąpi. Dopiero na tym etapie ocenia się bowiem zgodność przedstawionego projektu budowlanego z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym rozp. MI 2002. Z uwagi na powyższe uznać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i ustalony stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie, dowodzi spełnieniu przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

1. I. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.