Uzasadnienie
II OSK 526/10 U z a s a d n i e n i e
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 639/09 po rozpoznaniu skargi P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] marca 2009 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] września 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego /budowy masztu z zespołem anten na dachu istniejącego budynku/ i przekazującą sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania - oddalił skargę.
Organ odwoławczy uchylił w wyniku wniesienia odwołania przez osobę trzecią decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem inwestora i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania stwierdzając w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia, iż wbrew twierdzeniu organu pierwszej instancji, inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, zaś zrealizowanie jej na podstawie zgłoszenia inwestora nie powoduje, że sprawa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 kpa.
W skardze na powyższą decyzję skarżący /inwestor/ podniósł, że sprawa w II instancji nie została właściwie wyjaśniona. Obiekt nie wymaga pozwolenia na budowę ze względu na zainstalowanie go na istniejącym budynku, a zatem decyzja umarzająca postępowanie przez organ I instancji była prawidłowa. Ponadto wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji jest w ocenie inwestora zbędne, skoro legalnie zrealizował on inwestycję na podstawie zgłoszenia i przy braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego a więc w istocie nie jest zainteresowany uzyskaniem objętej wnioskiem decyzji pozytywnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu podstawową w sprawie kwestią jest, czy inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, a co za tym idzie, wydania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określają art. 29-31 Prawa budowlanego, przy czym w żadnych z przepisów nie wskazano wprost, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15, na który powołała się strona a dotyczący wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych nie dotyczy przedmiotowej sprawy, bowiem w ocenie Sądu jak wynika ze zgromadzonego materiału przedmiotowa inwestycja "w żadnym zakresie nie polegała na instalowaniu urządzenia na obiekcie budowlanym, lecz polegała na budowie obiektu budowlanego, to jest masztu konstrukcji stalowej", na którym został zamocowany zespół anten.
Dopiero więc instalacja anten na maszcie mogłaby zostać potraktowana jako instalacja urządzeń na obiekcie budowlanym, zaś do nich miałby zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane. Maszt natomiast stanowi obiekt budowlany, na którego budowę jest wymagane pozwolenie. Sąd posłużył się przy tym treścią art. 3 pkt 1b ustawy Prawo budowlanego zawierającym definicję obiektu budowlanego jako całości techniczno-użytkowej wraz z instalacjami i urządzeniami. Jako zasadne przy tym uznał Sąd stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 798/07 w którym stwierdza się, iż inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z masztem na dachu budynku wymaga pozwolenia na budowę. Konieczne więc jest, zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. spółka z o. o. w W. zarzucając naruszenie:
1/ prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 3 pkt 3 i 9, art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/ w zw. z art. 2 pkt 8, 48 i 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne /Dz. U. Nr 17, poz.1800/ w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/ poprzez uznanie, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na instalowaniu urządzeń na dachu istniejącego budynku wymaga pozwolenia na budowę, a tym samym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2/ prawa procesowego - art. 105 (1 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się na treść art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, iż na instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie jest wymagane pozwolenie na budowę, lecz wystarczające jest zgłoszenie /art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego /por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 358/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r. sygn. akt VII Sa/Wa 454/08/. Wszystkie urządzenia takie jak anteny sektorowe i radiolinie, anteny telewizyjne itp. realizowane na obiektach budowlanych wymagają zgłoszenia a nie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego a w sprawie chodzi właśnie o "niestacjonarne urządzenie techniczne". Definicję legalną technicznego "urządzenia radiowego" zawiera też ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo Telekomunikacyjne. Stacja bazowa telefonii cyfrowej składająca się z masztu stalowego oraz nadajników jest urządzeniem telekomunikacyjnym zaś jej wykonanie polega na instalowaniu w rozumieniu Prawa budowlanego, nie stanowi natomiast budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego bez względu na to, czy anteny są montowane na masztach. Pogląd natomiast wyrażony w cytowanym przez Sąd wyroku WSA w Gliwicach został następnie całkowicie zmieniony wyrokiem tegoż Sądu z dnia 6 czerwca 2008 roku sygn. akt II SA/Gl 1066/07/.
Stanowisko takie potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 548/08, w którym wskazuje się, iż maszt antenowy /wieża kratowa/, na którym mają być umieszczone anteny sektorowe oraz anteny radiolinii, nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane lecz jest urządzeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane.
Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka postępowania wnosząc o jej oddalenie jako niezasadnej.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną inwestora podkreślił, iż inwestycja jest zrealizowana zaś inwestor nie jest zainteresowany uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji co powoduje, iż dalsze procedowanie przez organ pierwszej instancji do czego prowadzi zaskarżony wyrok i zaskarżona decyzja SKO w Szczecinie jest w istocie bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W niniejszej sprawie kluczową kwestią jest, niezależnie od tego, czy należałoby się opowiedzieć za nurtem orzeczniczym zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, czy też w skardze kasacyjnej w kwestii takiej, czy w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu I instancji dla danej inwestycji wymagane było pozwolenie na budowę a w konsekwencji decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, czy też takie decyzje nie były wymagane, lecz wystarczające było dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy przez inwestora organowi architektoniczno-budowlanemu, zaprezentowane w sprawie stanowisko inwestora wskazujące na to, że nie jest on w ogóle zainteresowany dalszym prowadzeniem sprawy a w tym uzyskaniem rozstrzygnięcia merytorycznego /a nie umarzającego sprawę/ organu administracji publicznej I instancji.
Nie powinno budzić wątpliwości, iż dysponentem wniosku w sprawie administracyjnej jest podmiot, który z takim wnioskiem wystąpił. W niniejszej sprawie wnosząca skargę kasacyjną Spółka skoro zrealizowała już przedmiotową inwestycję na podstawie zgłoszenia i wobec braku sprzeciwu właściwego organu architektoniczno-budowlanego dla porządku powinna w postępowaniu pierwszoinstancyjnym złożyć wyraźne oświadczenie w kwestii cofnięcia wniosku, ewentualnie takie oświadczenie potwierdzające słuszność umorzenia postępowania przez organ I instancji wobec jego bezprzedmiotowości mogła złożyć przed organem odwoławczym. Powodowałoby to taki skutek, iż co do zasady nie byłoby możliwe dalsze merytoryczne prowadzenie postępowania, gdyż sprawa, której rozstrzygnięcie wymaga wniosku strony nie może się toczyć w sytuacji, gdy strona korzystając z przysługującego jej prawa do dysponowania wnioskiem, oświadczy, że wniosek cofa. Takie oświadczenie wnioskodawcy nie podlega kontroli organu administracji, do którego jest skierowane ani co do jego słuszności, ani też racjonalności.
W niniejszej sprawie zaś, w sytuacji, gdy inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie dając wyraz temu, że brak jest jakiegokolwiek powodu po temu, aby postępowanie z jego wniosku przed organem pierwszej instancji toczyło się nadal, zwłaszcza, gdy swój zamiar inwestycyjny już legalnie zrealizował jak też nie występują żadne inne okoliczności, dla których celowym byłoby ponowne prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji a następnie wniósł skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji kwestionując oddalenie jego skargi jak też powołując się na szereg przepisów prawa materialnego w związku z art. 105 kpa i dając wyraz, że w żadnej mierze nie jest zainteresowany uzyskaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że istotą stanowiska wyrażanego przez wnoszącego skargę kasacyjną inwestora jest potraktowanie tych wszystkich okoliczności jako cofnięcia przez niego żądania wydania przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji doprowadzenia do tego, że jako prawidłowa zostanie uznana decyzja organu I instancji o umorzeniu postępowania z mocy art. 105 kpa.
Takie stanowisko inwestora zasługuje na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 1 (1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji. Ocenia czy zaskarżony wyrok opierał się tylko na ściśle formalnym badaniu legalności działania organów administracji publicznej, czy też dążył do takiego rozstrzygnięcia, które będzie nakierowane na nieprzedłużanie postępowania. Uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji otwiera drogę do zakończenia postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki /przewlekłości/ zwłaszcza wobec zbędności badania, czy w aktualnym w dacie orzekania stanie prawnym dla danej inwestycji przedmiotowa decyzja jest w ogóle potrzebna w świetle jednoznacznego stanowiska skarżącego co do braku zainteresowania jej wydaniem.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 188 ppsa.