Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 526/15

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1420/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia określonych obowiązków.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] toczy się od 2004 r., kiedy J. P. domagał się od organu nadzoru budowlanego podjęcia działań w związku z utwardzeniem części drogi dojazdowej prowadzącej do nieruchomości sąsiedniej (przebiegającej obok jego działki) oraz bezprawnego zagarnięcia przez sąsiadów części tej drogi. Na przestrzeni wielu lat organy nadzoru budowlanego wydawały różne rozstrzygnięcia, z których część podlegała kontroli sądów administracyjnych.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB [...]) na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - po kolejnym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych przy utwardzeniu terenu działki nr ew. [...] - umorzył postępowanie administracyjne. Organ podał, że w toku postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nałożono na właścicieli działki nr ew. [...] i E. J. oraz J. i A. T. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanych przez nich robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu tej działki. Ocena techniczna miała w szczególności uwzględnić sposób odprowadzenia wód deszczowych z utwardzonego terenu. Z przedłożonej oceny technicznej, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, wynika, że "Kostka betonowa została ułożona na podłożu piaskowym ze spadkiem (2%) w stronę płyt ażurowych EKO.

Spoiny zostały wypełnione piaskiem. W przypadku normalnych opadów deszczu woda wsiąka przez spoiny, przy opadach intensywnych woda spływa w stronę płyt ażurowych EKO i tam wsiąka". Wobec treści opinii technicznej organ uznał, że brak jest podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków.

Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB), po rozpoznaniu odwołania J. P. od powyższej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazując, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki wykonane zostały samowolnie, uznał, że organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego prawidło wszczął postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, przedłożona przez inwestorów opinia pozwala na przyjęcie, że brak jest podstaw do nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków, gdyż utwardzenie gruntu zostało wykonane zgodnie z aktualnym stanem wiedzy technicznej. Inwestycja ta nie oddziałuje negatywnie na sąsiednie działki, w szczególności nie powoduje spływania na nie wód opadowych.

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. VII SA/Wa 2490/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że nie zaistniały przesłanki do uznania postępowania jako bezprzedmiotowego, w związku z tym załatwienie sprawy winno nastąpić poprzez wydanie decyzji merytorycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania J. P. [...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż zasadne będzie przeprowadzenie ponownych oględzin przedmiotowej działki z udziałem wszystkich stron postępowania w celu ustalenia czy doszło do podniesienia jej poziomu.

PINB [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązku wykonania czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. [...]WINB decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. P., wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 229/13 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do zarzutów skargi.

[...]WINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...] września 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że błędnie został określony przedmiot konfliktu, który stanowi całość samowolnie wykonanych robót budowlanych przy utwardzeniu terenu działki ew. nr [...] i właściwe będzie przeprowadzenie ponownych oględzin działki w celu ustalenia obszaru powierzchni utwardzonej, obszaru podniesienia poziomu gruntu i zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi wykonanych robót budowlanych, ze szczególnym uwzględnieniem odprowadzenia wód deszczowych z terenu utwardzonego.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.), orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że w dniu 16 października 2013 r. przeprowadził czynności kontrolne, które wykazały, iż nawierzchnia działki ew. nr [...] została utwardzona kostką brukową oraz płytami betonowymi EKO. Powierzchnia utwardzenia wynosi około 69,40 m2. Poziom nawierzchni utwardzonej na działce nr [...] jest równy z poziomem istniejącej drogi wewnętrznej urządzonej na działkach nr [...] i [...], od ulicy [...], oraz jest o 30 cm wyższy od działki sąsiedniej od strony południowej (działka ew. nr [...]).

Nachylenie nawierzchni na działce nr [...] jest wykonane w kierunku terenu nieruchomości przy ul. [...] oraz części przedmiotowej działki, która posiada nawierzchnię z płyt EKO. Nieruchomość przy ul. [...] (działka ew. nr [...]) stanowi współwłasność inwestorów: M. i E. J. oraz J. i A. T. Z załączonego do akt sprawy szkicu z niwelacji terenu działki nr ew. [...],[...] i [...], sporządzonego przez geodetę T. L., wynika, iż teren działki w miejscu pomiaru jest wyższy o ok. 0,40 m od działki ew. nr [...] (przy założeniu, że jej wysokość w każdym miejscu wynosi 13,58 m).

Natomiast stosując podobne założenie różnica wysokości między działką ew. [...], a sąsiednim terenem działek ew. nr [...] i [...] wyniesie - ok. 0,50 m. Zatem zdaniem organu przy robotach budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki ew. nr [...] nie doszło do podniesienia poziomu terenu. Roboty polegające na ułożeniu kostki brukowej oraz płyt EKO nie stanowią zagrożenia dla terenów sąsiednich i nie miały istotnego wpływu na zalewanie wodami opadowymi sąsiedniej działki. Wykonane utwardzenie nie wymaga wykonywania dodatkowych czynności bądź robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Przedłożona przez inwestorów ocena techniczna robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki ew. nr [...], uzupełniona aneksem, opracowana przez technika budowlanego A. W., potwierdza prawidłowość wykonanych robót. Z oceny tej wynika, iż powierzchnia utwardzonego terenu została wykonana z kostki betonowej ułożonej na podłożu piaskowym ze spadkiem (2%) w stronę płyt ażurowych EKO.

Spoiny zostały wypełnione piaskiem. W przypadku normalnych opadów deszczu woda wsiąka przez spoiny, przy opadach intensywnych woda spływa w stronę płyt ażurowych EKO i tam wsiąka, a dokonane przez wykonującego ocenę odkrywki potwierdziły prawidłowość wykonania nawierzchni z kostki betonowej. Organ stwierdził, że odprowadzenie wód deszczowych z terenu utwardzonego w ramach własnej nieruchomości jest zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wykonane utwardzenie terenu działki 130/4 nie wymaga aktualnie żadnych czynności lub robót, gdyż jest zgodne ze standardami, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie oddziałuje negatywnie na środowisko. Brak jest zatem podstaw do nałożenia obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, tj. do nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanego utwardzenia do stanu zgodnego z prawem, jak również do nakazania wykonania innych czynności. Jednocześnie organ wskazał, iż roszczenia i spory w sprawach związanych z ewentualnym naruszeniem praw własności mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi z powództwa cywilnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. zakwestionował rzetelność oceny technicznej robót budowlanych - utwardzenie terenu działki ew. nr [...], opracowanej przez technika budowlanego A. W., wskazał na tendencyjność działania organów nadzoru budowlanego oraz naruszenia proceduralne (pominięcie go w toku postępowania).

[...]WINB decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe utwardzenie zostało wykonane samowolnie (bez koniecznego w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zgłoszenia) i tym samym właściwym trybem postępowania był tryb przewidziany w art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wiążącym organy nadzoru budowlanego wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2490/10, organy zobowiązane były do zakończenia postępowania decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty i postępowanie to zakończone być powinno albo nałożeniem obowiązków wskazanych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, albo odmową nałożenia takich obowiązków. PINB [...] uznając, iż roboty budowlany polegające na utwardzeniu powierzchni działki ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] wykonano prawidłowo, odstąpił od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy.

Organ odwoławczy zgodził się z tym rozstrzygnięciem podkreślając, że ratio legis art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Zgodnie z oceną techniczną spornych robót budowlanych, uzupełnioną aneksem, powierzchnia utwardzonego na nieruchomości o nr ew. [...] terenu została wykonana prawidłowo. Powierzchnię utwardzenia wykonano z kostki betonowej ułożonej na podłożu piaskowym ze spadkiem w stronę płyt ażurowych EKO. Spoiny zostały wypełnione piaskiem. W przypadku normalnych opadów deszczu woda wsiąka przez spoiny, a przy opadach intensywnych woda spływa w stronę płyt ażurowych EKO i tam wsiąka.

Ponadto dokonane przez wykonującego ocenę odkrywki potwierdziły prawidłowość wykonanej nawierzchni z kostki betonowej. Ocena techniczna została sporządzona przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną i ponoszącą odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do podważania wiarygodności tej oceny, a twierdzenie skarżącego dotyczące nieprawidłowości wykonania spornego utwardzenia nie zostało poparte żadnym dowodem. Odnosząc się do zarzutów J. P. w przedmiocie pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu poprzez niedotrzymywanie "od października 2013 r. do 26 marca 2014 r. żadnych wiadomości co się dzieje w sprawie", [...]WINB zauważył, iż J. P. był przed wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. zawiadamiany przez organ I instancji w myśl art. 10 § 1 k.p.a., jak również był informowany o przebiegu postępowania odwoławczego od tego rozstrzygnięcia.

Ponadto J. P. zawiadomienie z dnia 13 marca 2014 r. o możliwości zapoznania się z aktami, uzyskania wyjaśnień i możliwości składnia wniosków i zastrzeżeń w PINB [...]odebrał za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 18 marca 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładną analizę materiału sprawy, w szczególności ponownie zakwestionował złożoną przez inwestorów ocenę techniczną. Zdaniem skarżącego prowadzone postępowanie administracyjne miało charakter stronniczy.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1420/14 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i wynika m. in. z oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 16 października 2013 r. Oględziny te wykazały, że nawierzchnia działki ew. nr [...] została utwardzona kostką brukową oraz płytami betonowymi EKO. Powierzchnia utwardzenia wynosi około 69,40 m2. Nieruchomość przy ul. [...] (działka ew. nr [...]), do której prowadzi utwardzona droga [...], stanowi współwłasność M. i E. J. oraz J. i A. T.. W czasie kontroli organ stwierdził, iż poziom nawierzchni utwardzonej na działce nr [...] jest równy z poziomem istniejącej drogi wewnętrznej urządzonej na działkach nr [...] i [...], od ulicy [...].

Zatem w odniesieniu do pozostałej - nieutwardzonej części drogi dojazdowej położonej bezpośrednio przy działce skarżącego zmian w podniesieniu gruntu nie ma. Ustalono również, że nachylenie nawierzchni na działce nr [...] zostało wykonane w kierunku terenu nieruchomości własnej inwestorów przy ul. [...] oraz części przedmiotowej działki, która posiada nawierzchnię z płyt EKO. Z załączonego do akt sprawy szkicu z niwelacji terenu działek nr ew. [...],[...] i [...] (drogi dojazdowej) - sporządzonego przez geodetę T. L. - wynika, iż teren działki w miejscu pomiaru był wyższy o ok. 0,40 m od działki ew. nr [...] (przy założeniu, że jej wysokość w każdym miejscu jest taka sama), natomiast różnica wysokości między działką ew. [...], a sąsiednim terenem działek nr [...] i [...] (tj. drogi dojazdowej nieutwardzonej biegnącej wzdłuż działki skarżącego) wynosi ok. 0,50 m. Zdaniem Sądu organ słusznie stwierdził, iż przy robotach budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki ew. nr [...] nie doszło do podniesienia poziomu terenu.

Wykonane przez inwestorów, bez koniecznego - w świetle art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego – zgłoszenia, roboty polegające na ułożeniu kostki brukowej oraz płyt EKO nie stanowią zagrożenia dla terenów sąsiednich i nie miały istotnego wpływu na zalewanie wodami opadowymi sąsiedniej działki skarżącego. Wykonane utwardzenie nie wymaga dodatkowych czynności bądź robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Nie kwestionując twierdzenia skarżącego, iż wody opadowe gromadzą się na terenie jego działki, brak jest w świetle zgromadzonego materiału dowodowego (w tym wzajemnego położenia działki skarżącego i utwardzonego terenu) podstaw do twierdzenia, iż ma to bezpośredni związek z utwardzeniem przez inwestorów kostką brukową gruntu na obszarze niespełna 70 m2. Przedłożona przez inwestorów ocena techniczna robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki ew. nr [...], uzupełniona aneksem, opracowana przez technika budowlanego A. W., potwierdza prawidłowość wykonanych robót.

Z oceny tej wynika, iż powierzchnia utwardzonego terenu została wykonana z kostki betonowej ułożonej na podłożu piaskowym ze spadkiem (2%) w stronę płyt ażurowych EKO. Spoiny zostały wypełnione piaskiem. W przypadku normalnych opadów deszczu woda wsiąka przez spoiny, przy opadach intensywnych woda spływa w stronę płyt ażurowych EKO i tam wsiąka. Dlatego organ zasadnie uznał, że odprowadzenie wód deszczowych z terenu utwardzonego następuje w ramach własnej nieruchomości, co jest zgodne z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skoro wykonane utwardzenie terenu działki [...] nie wymaga aktualnie żadnych czynności lub robót, brak było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. nakazania wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, jak również wykonania innych czynności.

Sąd podniósł, iż twierdzenia J. P., kwestionujące rzetelność oceny technicznej robót budowlanych, nie zostały poparte żadnym dowodem przeciwnym, a tym samym są bezpodstawne. Tak samo ocenić należy twierdzenia, iż organy nadzoru budowlanego były tendencyjne i naruszyły procedurę przez pominięcie skarżącego w toku postępowania. Sąd zaznaczył, że w toku 14-letniego postępowania skarżący brał w nim czynny udział i miał możliwość reagowania na wszelkie nieprawidłowości. Zgodnie z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartymi w wiążącym wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2490/10, organy orzekające zobowiązane były do zakończenia przedmiotowego postępowania decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty i dlatego postępowanie to zakończone zostało decyzją odmawiającą nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne z art. 51 Prawa budowlanego ma na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa administracyjnego.

Przedmiotowe roboty są zgodne z prawem budowlanym. Jednocześnie Sąd podniósł, że twierdzenie - z akt sprawy wynika, że bezpodstawne - iż doszło do naruszenia praw właścicielskich skarżącego może być dochodzone przed sądem powszechnym.

W skardze kasacyjnej J. P., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Skarżący zarzucił:

1. 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę Sądu I instancji, iż organ administracji w sposób prawidłowy, wyczerpujący i trafny ustalił, że prace budowlane wykonane przez inwestorów w postaci utwardzenia terenu kostką brukową i podniesienia jego poziomu nie mają negatywnego wpływu na nieruchomość skarżącego, w sytuacji gdy ocena organu w tym zakresie powiela w istocie treść prywatnej opinii technicznej przedłożonej przez inwestorów, a sporządzonej przez technika budowlanego A. W. z dnia 15 kwietnia 2010 r. z późniejszym aneksem, gdy dokumenty te są lakoniczne, były kwestionowane przez skarżącego, zaś PINB w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. zgłaszał liczne zastrzeżenia względem tej opinii, które w większości nie zostały uzupełnione;
2. 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zaakceptowanie przez Sąd I instancji sposobu przeprowadzenia oględzin spornego terenu, które nigdy nie były dokonywane w warunkach opadów atmosferycznych, co uniemożliwiało dokonanie rzeczywistych własnych spostrzeżeń organu co do aktualnej cyrkulacji wód deszczowych na gruncie skarżącego i zaniechanie ustaleń co do poprzedniego sposobu cyrkulacji tych wód;
3. 3) naruszenie § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie oraz błędne przyjęcie, że odprowadzanie wody deszczowej w wyniku utwardzenia terenu miało miejsce w ramach własnej nieruchomości w sytuacji, gdy w aktach sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałby na tytuł prawny inwestorów do działki [...], zaś w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ulicy [...] nie ujawniono działki [...].

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi in merito na zasadzie art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zarzuty skargi w istocie są skierowane w sposób intencjonalny względem postępowania administracyjnego, które to uchybienia przeniknęły jednak do postępowania sądowoadministracyjnego i stąd mogą podlegać kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niewątpliwy jest fakt wykonania szeregu prac budowlanych przez inwestorów bez prawem wymaganego zgłoszenia, co uzasadniało wszczęcie postępowania nadzorczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Mimo wieloletniego prowadzenia postępowania przed organami administracji i sądami administracyjnymi w sposób niewystarczający i niepełny dokonano ustaleń w zakresie ewentualnego wpływu utwardzenia nawierzchni działki i jej wyniesienia na nieruchomości sąsiednie, w tym nieruchomość należącą do skarżącego. Pomimo, że organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia oceny technicznej w trybie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, przedstawiona ocena sporządzona przez A. W. datowana na dzień 15 kwietnia 2010 r., następnie uzupełniona aneksem, jest lakoniczna, ograniczając się do stwierdzenia, że kostka brukowa, betonowa i podłoże z płyt ażurowych EKO zostały ułożone zgodnie ze stanem wiedzy technicznej, bez bliższego doprecyzowania o jakie normy techniczne chodzi oraz niepotwierdzonej empirycznie konstatacji, że przy normalnych opadach woda wsiąka przez spoiny, zaś przy opadach intensywnych woda spływa w stroną płyt ażurowych EKO.

Zasadnie zatem PINB pismem z 18 czerwca 2012 r. wniósł szereg zastrzeżeń co do oceny technicznej wskazując, że nie uwzględnia ona faktu wyniesienia utwardzonego terenu ponad poziom, nie wskazuje celu utwardzenia, nie określa wpływu utwardzonego terenu na powierzchnię biologicznie czynną, nie wskazuje danych technicznych wykonanych robót co do ich zakresu i rodzaju, parametrów w formie opisowej lub rysunkowej, nie zawiera wyliczenia wód opadowych i roztopowych. Jedynie część tych zastrzeżeń naprawiona została przez aneks do oceny technicznej. Zbagatelizowano przy tym treść wystąpień skarżącego, który wskazywał na wielokrotne zalewanie jego działki, które nie miały miejsca przed utwardzeniem sąsiadującej drogi. Jeśliby rzeczywiście utwardzenie tej drogi przez inwestorów nie wpływało na zalewanie wodami działki skarżącego, organy administracji w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego zidentyfikowałyby inną przyczynę tego faktu.

W tym stanie rzeczy pozostaje niewyjaśniony rzeczywisty wpływ istnienia utwardzenia drogi i podniesienia poziomu terenu na zalewanie działki skarżącego. W judykaturze sądów administracyjnych wskazuje się, że wykonanie jakichkolwiek prac, jeżeli prowadzi do ograniczenia naturalnego spływu wód, może być przedmiotem ingerencji organów nadzoru budowlanego. Zaskarżony wyrok w części dotyczącej zalewania działki skarżącego przez wodę z utwardzonej części działki inwestorów w istocie ogranicza się do cytatu z przedłożonej oceny technicznej, a zatem Sąd w ogóle nie zweryfikował prawidłowości dokonanej analizy ww. opinii technicznej przez organy administracji.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń skarżący wskazał, że przedłożona ocena techniczna nie zawiera informacji co do rodzaju ogrodzenia, które oddziela utwardzoną działkę od nieruchomości skarżącego, w szczególności czy budulec z jakiego jest wykonane uniemożliwia przenikanie wody czy ogrodzenie jest na podmurówce, czy znajdują się tam jakieś materiały izolacyjne (folie itp.). Brak jest też informacji w jaki sposób odbywała się cyrkulacja wody na gruncie przed zmianami dokonanymi przez inwestorów. Ocena techniczna została sporządzona na zlecenie inwestorów przez technika budowlanego, bez jakiejkolwiek informacji, czy osoba ta posiada specjalistyczną wiedzę w zakresie budowli hydrotechnicznych.

Skarżący zauważył, że możliwość nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia oceny technicznej w rozumieniu art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nie powoduje zniesienia obowiązku ciążącego na organie co do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, w tym realizowania inicjatywy dowodowej. Skoro inwestor przedstawił lakoniczną ocenę techniczną, do której organ pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. wniósł liczne zastrzeżenia, zaś skarżący konsekwentnie kwestionował formę i treść tej oceny, a nawet skarżył ją do [...] Okręgowej Izby Budownictwa, obowiązkiem organu było formalne dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w trybie art. 84 § 1 k.p.a. w celu wyjaśnienia okoliczności objętych oceną techniczną. Z ostrożności zauważono, że przedłożona ocena techniczna nie może mieć przesądzającego znaczenia w sprawie, skoro opinia sporządzona przez eksperta na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i nie wiąże organu, lecz może stanowić dowód, który będzie podlegał ocenie przez organ.

W ocenie skarżącego uchybienia w zakresie ustalania stanu faktycznego co do wpływu utwardzenia drogi na cyrkulację wód między nieruchomościami spowodowały błędną konkluzję, iż utwardzenie drogi nie powoduje zalewania nieruchomości skarżącego i były jedynym motywem rozstrzygnięcia o odstąpieniu od nałożenia obowiązku na inwestorów. Skarżący wskazał, że Sąd nie zwrócił uwagi na przebieg oględzin przeprowadzonych w dniu 16 października 2013 r. Treść protokołu z dnia 16 października 2013 r. ogranicza się do opisu stanu z natury samej utwardzonej drogi, przy czym brak jest jakichkolwiek informacji co do aktualnego stanu nieruchomości skarżącego zagrożonej zalaniami. Brak jest opisu rodzaju budulca z jakiego wykonane jest ogrodzenie oddzielające sporną nieruchomość od nieruchomości skarżącego. Z treści protokołu nie wynika też, czy oględziny były dokonane w czasie opadów atmosferycznych, a tylko takie warunki mogą być miarodajne dla czynienia wiążących ustaleń co do zalewania lub braku zalewania nieruchomości sąsiednich.

Żaden dowód przeprowadzony w sprawie nie pozwala ustalić, w jaki sposób odbywał się naturalny spływ wody na tym terenie przed dokonaniem utwardzenia drogi przez inwestorów. Skoro jednak doszło do zmiany ukształtowania terenu poprzez utwardzenie nawierzchni i wyniesienie go o ok. 0,5 m względem nieruchomości skarżącego, jest bardzo prawdopodobne, że taka zmiana mogła mieć wpływ na sposób odpływu wód. Organy nie rozpatrzyły dogłębnie kwestii wyeliminowania zalewania wodami opadowymi sąsiedniej nieruchomości i nie stwierdziły zgodności wykonania robót z wymogami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690). Zdaniem skarżącego Sąd dopuścił się naruszenia przepisów z zakresu prawa materialnego, tj. § 28 ust. 2 i § 29 tego rozporządzenia.

Pominąwszy bowiem pewne luki w ustaleniach Sądu, zakres czynności dokonanych przez inwestorów umożliwia ich subsumcję pod normy o charakterze materialnoprawnym z ww. rozporządzenia. Stosownie do § 28 ust. 2 rozporządzenia w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Taki tylko jest zakres dopuszczalnej, samowolnej ingerencji właściciela nieruchomości w obieg wody na jego gruncie i gruntach sąsiednich. W niniejszej sprawie natomiast taka sytuacja nie nastąpiła, albowiem teren po którym woda jest spławiana został utwardzony, a nadto woda kierowana przez teren działki [...] nie jest kierowana na teren własny inwestorów. W rzeczywistości bowiem stan prawny działki [...] jest nieuregulowany i stanowi grunt niehipotekowany, mimo, iż na pewnym etapie w wyniku błędnych wpisów w rejestrze gruntów ujawniono w rejestrze gruntów inwestorów jako współwłaścicieli nieruchomości.

Skarżący podnosił konsekwentnie te okoliczność przed organami administracji i powoływał się na brak ujawnienia działki [...] w księdze wieczystej [...] prowadzonej dla nieruchomości inwestorów przy ulicy [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ administracji w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalił, że prace budowlane wykonane przez inwestorów nie mają negatywnego wpływu na nieruchomość skarżącego. Zdaniem skarżącego ocena organu powiela treść opinii technicznej przedłożonej przez inwestorów, sporządzonej przez technika budowlanego A. W. z dnia 15 kwietnia 2010 r., z późniejszym aneksem, w sytuacji, gdy dokumenty te były kwestionowane przez skarżącego i PINB w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r. zgłosił zastrzeżenia względem tej opinii.

Przypomnieć należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej wydanego wyroku oraz jej wyjaśnienie polega bowiem nie tylko na wskazaniu przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy materialnoprawnej decyzji.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich względów nie podzielił stanowiska skarżącego i przyczyny z powodu których zaakceptował stanowisko organu. A zatem, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się w niniejszej sprawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie można bowiem podzielić zarzutu skarżących, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia przez organy art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, rację ma Sąd pierwszej instancji, że ustalenie przez organy stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń i nie można dopatrzyć się w działaniu organów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Materiał dowodowy został należycie zgromadzony, a jego ocena nie nosi cech oceny dowolnej. Organy oceniły materiał dowodowy w granicach zakreślonych przez art. 80 k.p.a. (swobodna ocena materiału dowodowego sprawy). Organy dokonały oceny mając na uwadze całość materiału dowodowego.

Rację ma też Sąd pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały za dowód przedłożoną przez inwestorów ocenę techniczną robót budowlanych, uzupełnioną aneksem, opracowaną przez A. W.. Okoliczność, iż ocena techniczna robót budowlanych (uzupełniona aneksem) została sporządzona na zlecenie strony oznacza, iż opinia ta nie jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Niemniej jednak dowodu tego nie może dyskwalifikować to, że jest dokumentem prywatnym. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Złożona w niniejszej sprawie przez inwestora ocena techniczna tak jak każdy dowód podlegała ocenie organów w toku postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

W tym stanie rzeczy nie można uznać za wadliwe działania organu nadzoru budowlanego, który postanowieniem wydanym na podstawie powyższego przepisu nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Organ posiada też kompetencje do żądania uzupełnienia złożonej oceny technicznej lub ekspertyzy. I tak też postąpił w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego.

Nieusprawiedliwione jest kwestionowanie posiadania przez autorkę oceny technicznej stosownych kwalifikacji i wymaganie, aby posiadała specjalistyczną wiedzę w zakresie budowli hydrotechnicznych. A to z tej przyczyny, że przedmiotowe utwardzenie terenu nie stanowi budowli hydrotechnicznej, o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U.2007r., Nr 86, poz.579) i rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 czerwca 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać morskie budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 101, poz. 645) - wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jak jednoznacznie wynika z akt sprawy A. W. posiada uprawnienia budowlane nr WA – [...], jest specjalistą do spraw technicznych, inspektorem nadzoru i członkiem [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr ewidencyjny [...] (zaświadczenie Mazowieckiej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] listopada 2009r. i Stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznej w budownictwie z dnia [...] października 1991r. – w specjalności konstrukcyjno-budowlanej).

W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić, że autorka oceny technicznej robót budowlanych i aneksu nie posiada specjalistycznej wiedzy niezbędnej do oceny prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Organy nadzoru budowlanego postąpiły zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonując oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego i oceniając dowody we wzajemnej ich łączności. Jednocześnie organy nie przekroczyły granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Okoliczność, iż organy nadzoru budowlanego, a następnie Sąd pierwszej instancji, przytoczyły ustalenia i wnioski oceny technicznej nie oznacza, że nie oceniły tego dowodu. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż organy podzieliły wnioski zawarte w tej ocenie technicznej, mając na uwadze także dokonane oględziny.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował ustalenia organu dokonane w oparciu o zebrany materiał dowodowy sprawy, w tym ocenę techniczną robót budowlanych, uzupełnioną aneksem, sporządzoną przez A. W.. Zaznaczyć należy, iż aneks do oceny technicznej zawiera szkic sporządzony na mapie z zasobu geodezyjnego [...] i zdjęcia odzwierciedlające istniejący stan na gruncie, w tym usytuowanie ogrodzeń działek i przedmiotowe utwardzenie terenu. Ocena techniczna i ustalenia wynikające z oględzin wskazują, że utwardzenie terenu wykonano na podłożu piaskowym ze spadkiem (2%) w stronę płyt ażurowych EKO i spoiny wypełnione zostały piaskiem. W przypadku normalnych opadów woda wsiąka w spoiny, a w przypadku intensywnych opadów woda spływa w stronę płyt ażurowych EKO i tam wsiąka.

Zauważyć należy, iż ze zdjęć załączonych do aneksu opinii technicznej wynika m.in. że w cokole ogrodzenia działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego, wykonane są duże otwory, które według autora oceny technicznej należy zabudować. W sytuacji, gdy w cokole ogrodzenia działki stanowiącej własność skarżącego wykonane są duże otwory niezrozumiałe jest żądanie skarżącego, aby organ zbadał z jakiego budulca wykonane jest ogrodzenie i czy uniemożliwia przenikanie wody.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a.

Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690). Stosownie do § 28 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione - § 29 rozporządzenia.

Naruszenia powyższych przepisów skarżący upatruje w tym, iż – zdaniem skarżącego - w aktach sprawy brak jest dokumentu, który wskazywałby na tytuł prawny inwestorów do działki [...], zaś w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości przy ulicy [...] nie ujawniono działki [...].

Odnosząc się do zarzutu, wskazać należy, iż – jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy – w księdze wieczystej KW nr [...] wpisani są J. M., J. E., T. J. J. i T. A. Zmian w rejestrze gruntów dokonano w listopadzie 2008 r. na podstawie odpisu z KW [...] z dnia [...] października 2008r. i wniosku Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.