Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 761/05 wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. oddalił skargę U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2005 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) przewiduje możliwość wprowadzenia przez organy administracji w drodze decyzji tzw. rent planistycznych ustalanych w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednorazową opłatę o której mowa w art. 36 ww. ustawy ustala się w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek tj. zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Oba warunki w ocenie Sądu zostały w niniejszej sprawie spełnione. Skarżąca zbyła w dniu 25 listopada 2004 r. nieruchomość oznaczoną jako działki geodezyjne nr 135 i 136 objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi B., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2003 r. Wysokość opłaty została ustalona na dzień sprzedaży nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego i 20 % wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości określonego w § 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnianiu zmiany jej przeznaczenia ustalonego w uchwalonym miejscowym planie a jej wartością przed uchwaleniem lub zmianą planu uwzględniającą dotychczasowe przeznaczenie.
Ustalając wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą jej przeznaczenia w planie organ opierał się na cenie wskazanej w akcie notarialnym sprzedaży tej nieruchomości. Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się żadnych uchybień w postępowaniu administracyjnym, zaskarżoną decyzję uznał za zgodną z prawem, gdyż wysokość opłaty została ustalona prawidłowo w zgodzie z przepisami prawa i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wartość przedmiotowej nieruchomości obejmuje wartość dwóch wydzielonych geodezyjnie działek, przy czym przeznaczenie tylko jednej z nich uległo zmianie w miejscowym planie, co w ocenie Sądu nie czyni decyzji wadliwą. Działka nr 135 posiada dostęp do jeziora, a na jej wartość ma wpływ zmiana przeznaczenia w planie działki nr 136. Plan przewiduje na działce nr 136 zabudowę letniskową i inwestor dysponujący obu działkami ma możliwość realizacji domów letniskowych mających bezpośredni dostęp do jeziora, co zdaniem Sądu powoduje niewątpliwy wzrost wartości obu działek, mimo zmiany przeznaczenia tylko jednej z nich. Taką ocenę Sąd oparł na doświadczeniu życiowym.
Odnosząc się do zarzutu skargi, że w sprawie została naruszona konstytucyjna zasada równości obywatela wobec prawa, gdyż w Polsce istnieją gminy, które nie pobierają żadnych opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, Sąd stwierdził, że ustawa przewiduje możliwość wprowadzenia tzw. rent planistycznych co oznacza, że nie jest to obowiązek gminy a tylko uprawnienie, stąd też niektóre gminy wprowadzają opłaty a inne nie.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła U. M. W. reprezentowana przez adwokata.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuca:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego interpretację i niewłaściwe zastosowanie – w szczególności przepisów art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 nr 543 ze zm.), art. 47 i 48 KC oraz § 4 ust 1 i § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109) polegające na naruszeniu zawartych w tych przepisach zasad ustalania kwoty wzrostu wartości nieruchomości sprzedanej przez skarżącą, a składającej się z dwóch działek 135 i 136 o łącznej powierzchni 7,8150 ha, objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi B.,
- - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w szczególności przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uznanie za Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że prawidłowo została ustalona przez Wójta Gminy R. jednorazowa opłata w kwocie 7640 złotych, wyliczona w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego mimo, że operat szacunkowy został opracowany z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów wskazanych w pkt 1 skargi.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że rzeczoznawca ustalający wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu zastosował metodę porównawczą cen transakcyjnych innych nieruchomości. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Tymczasem rzeczoznawca porównał trzy nieruchomości nie posiadające cech nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość wyceniana położona jest nad jeziorem, co według skarżącej stanowi podstawową cechę decydującą o wartości, zaś nieruchomości porównywane są położone w odległości większej niż 200 m od jeziora. Fakt ten spowodował zaniżenie wartości wycenionej nieruchomości według stanu przed uchwaleniem planu.
Nadto rzeczoznawca wyceniając las oddzielił drzewostan od gruntu tzn. oddzielnie wycenił drzewostan, oddzielnie grunt, podczas gdy art. 47 i 48 KC definiuje część składową rzeczy i gruntu. Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w § 50 ust 1 stanowi, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb opłaty planistycznej nie uwzględnia się części składowych tych nieruchomości. W operacie ta zasada została naruszona nadto w operacie rzeczoznawca nie dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości po zmianie przeznaczenia jej części w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko przyjął jej wartość z aktu notarialnego sprzedaży mimo, że winien był ją określić w drodze wyliczeń własnych. Powyższe błędy operatu nie pozwoliły jednoznacznie stwierdzić, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a jeśli tak to w jakiej wysokości.
Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zasadniczy zarzut podniesiony w skardze to wadliwość operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat stanowił podstawę ustalenia przez Wójta Gminy R. opłaty planistycznej w związku ze sprzedażą przez skarżącą dwóch działek nr 135 i 136 położonych we wsi B. na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi B. uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] stycznia 2003 r., który to plan zmienił przeznaczenie części jednej z działek z funkcji rolnej na zabudowę rekreacyjną. Jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) ustala się w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek tj. zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany.
Z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych niekwestionowanych przez skarżącą wynika, że obie powyższe przesłanki zostały spełnione. Zaistniały zatem warunki do ustalenia opłaty planistycznej. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży. Procedura obowiązująca przy wycenie nieruchomości uregulowana jest przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109).
Ustalenie wysokości opłaty następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia przed uchwaleniem planu oraz jej przeznaczenia po uchwaleniu planu (§ 50 cyt. rozporządzenia). Określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen stawek czynszu, oraz warunków zawarcia transakcji. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy w związku z zarzutami skarżącej podnoszonymi w odwołaniu, a następnie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wymagał szczegółowej analizy pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów cyt. rozporządzenia. Analizy takiej nie dokonał ani organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach ani też Sąd wydając kwestionowany skargą kasacyjną wyrok.
Sąd ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że wysokość opłaty została ustalona w sposób prawidłowy na podstawie operatu szacunkowego i wskaźnika wzrostu wartości nieruchomości określonego w planie. Tymczasem cyt. wyżej rozporządzenie wykonawcze z dnia 21 września 2004 r. określa rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny. Działki podlegające wycenie to w części grunty rolne (orne) a w części grunty leśne. Przy określaniu wartości gruntu przed uchwaleniem planu biegły przyjął metodę porównawczą w odniesieniu do gruntów rolnych badając transakcję z gmin sąsiednich nieruchomości podobnych. Przy wycenie gruntów leśnych przyjął metodę zysków w pojęciu dochodowym, wskazując na brak na rynku transakcji nieruchomości zalesionych o cechach zbliżonych do wycenianego drzewostanu.
Skarżąca kwestionuje operat szacunkowy zarówno w części dotyczącej gruntów rolnych jak i gruntów leśnych uwzględniający stan przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszona w skardze kasacyjnej wadliwość operatu szacunkowego w odniesieniu do gruntów leśnych w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest uzasadniona. Przyjęte przez biegłego w operacie podejście dochodowe metodą zysków nie jest prawidłowe. Zgodnie z § 7 pkt 3 rozporządzenia metodę zysków stosuje się przy określaniu wartości nieruchomości przynoszących lub mogących przynosić dochód którego wysokości nie można ustalić na podstawie analizy kształtowania się stawek rynkowych czynszów najmu lub dzierżawy. Wówczas dochód odpowiada udziałowi właściciela nieruchomości w dochodach osiąganych z działalności prowadzonej na nieruchomościach podobnych.
Przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych na cele leśne w przypadku braku transakcji rynkowych jak to miało miejsce w niniejszej sprawie stosuje się metodę wskaźników szacunków gruntów co wynika z § 18 ust 1 rozporządzenia.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut skarżącej, że biegły przyjął dla porównania ceny transakcyjne działek rolnych, które nie są podobne do działki wycenianej. Położenie bezpośrednio nad jeziorem działki wycenionej jest ważną cechą wpływającą na jej wartość, ale w odniesieniu do wyceny nieruchomości po uchwaleniu planu. Plan bowiem zmienił przeznaczenie jednej działki dotychczas rolnej ustalając na jej obszarze funkcję zabudowy rekreacyjnej. Działka rolna zapewnia dostęp do jeziora działce rekreacyjnej. Przed uchwaleniem planu obie działki miały charakter rolny i wbrew twierdzeniom skarżącej położenie jednej z nich nad jeziorem nie stanowiło cechy wpływającej na jej wartość. Przyjęcie dla porównania cen transakcyjnych działek rolnych położonych w odległości 200 m i więcej od jeziora nie stanowi naruszenia przez biegłego zasady porównywania cen transakcyjnych działek podobnych.
Zasadnie kwestionowany jest w skardze operat szacunkowy w zakresie przyjęcia, że wartość nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi cena zbytu nieruchomości wynikająca z aktu notarialnego.
Treść przepisu art. 50 ust 1 cyt. rozporządzenia nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że określenie wartości nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego i przeznaczenia po uchwaleniu planu ustala biegły w operacie szacunkowym. Cena zbytu przyjęta w akcie notarialnym nie zawsze odpowiada cenom rynkowym (może być zaniżona lub zawyżona). Orzecznictwo sądowe w tym zakresie jest jednolite. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego który przyjął, że operat szacunkowy jest prawidłowy, mimo braku w nim wyliczeń wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu i mimo niezgodności operatu z wymogami przepisów rozporządzenia należy uznać za błędne.
Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł ja w sentencji; Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeknie o obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w tym kosztów za postępowanie kasacyjne.