Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 29 listopada 2005 r. /II SA/Wr 2109/03/ oddalił skargę Krystyny K. na uchwałę Rady Gminy Ś.-K. z dnia 28 sierpnia 2003 r. nr X/93/03 w Przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie R. oraz wsi Ż.-W.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że w dniu 2 lutego 2001 r. Rada Gminy Ś.-K. podjęła uchwałę nr XXXII/284/01 w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., Gminy Ś.-K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż.-W. - teren "B" obejmującej działkę nr 51/2,gmina Ś.-K. Krystyna K. wniosła zarzuty przeciwko projektowi planu, nie zgadzając się z tym by jej działka nadal posiadała nadal podstawowe przeznaczenie jako grunt rolny z ustalonym zakazem lokalizacji zabudowy kubaturowej oraz by przez jej działkę przechodziła sieć napowietrzna i inna infrastruktura techniczna. Grunt rolny wskutek podjęcia takich inwestycji stanie się bezużyteczny a to w perspektywie doprowadzi do przekształcenia go w nieużytek. Działka nr 20 jest zbyt wąska i mała by można było na niej prowadzić uprawy rolne. Zdaniem Krystyny K. z względów społecznych działki od nr 18 do nr 24 powinny być przekwalifikowane na cele nierolnicze i było to obowiązkiem władzy samorządowej. Krystyna K. żądała wskazania podstawy przekwalifikowania działek od nr 1 do 17, możliwość zabudowy tych działek dyskryminuje właścicieli dalszych działek.
Rada Gminy Ś.-K. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę Nr X/83/03 w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Krystynę K. do projektu miejscowego planu /część zarzutów Krystyny K. - właścicielki działki nr 20 uznano za zarzuty a część, nieuwzględnioną, za protest/ zagospodarowania przestrzennego obrębu R., Gmina Ś.-K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż.-W. - teren "B" obejmującej działkę nr 51/2. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano że teren działki nr 20 jest położony w północnej części obrębu R., granicząc z W. W tej sytuacji projekt należało uzgodnić z Prezydentem W. a ten organ wniósł o uwzględnienie w opracowywanym projekcie planu zharmonizowania zagospodarowania terenu, zwłaszcza projektowanej zabudowy, z funkcjami i kompozycją terenów w kierunku W. i L.-S., a w szczególności o zachowanie i kontynuację nie zabudowanego klina napowietrzającego, położonego we W. na zachód od ul. B. oraz utrzymanie zwartego charakteru zabudowy wsi.
Wniosek ten został uwzględniony przez zachowanie m.in. w obrębie działki nr 20 funkcji rolnej. Projekt planu z takim rozwiązaniem został uzgodniony z Prezydentem W. i uzyskał stosowne zgody na zmianę przeznaczenia terenu, ale z wyłączeniem działki nr 20. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano, że sieci napowietrzne oraz podziemne mogą być prowadzone na tym terenie za zgodą właściciela a grunty o których mowa także wcześniej miały przeznaczenie rolnicze.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę Krystyna K. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przez pominięcie wniosków i oświadczeń oraz naruszenie prawa materialnego - art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podniosła także, że uchwała rażąco narusza jej interes prawny.
Gmina Ś.-K. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyjaśniał szeroko zakres kontroli sądowej, konkludując że sąd nie może badać celowości ani słuszności zaskarżonej ustawy. Rozważenia zatem wymagało to, czy organ gminy podejmując uchwałę o odrzuceniu protestu podjął ją w zgodności z prawem. Przedmiotem oceny uczynił Sąd uchwałę Rady Gminy Ś.-K. z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr X/83/03 w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Krystynę K. do projektu planu. Sąd wyjaśnił charakter protestu, w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając że może go wnieść każdy i że ocenie Sądu podlega prawidłowość procedury sporządzania planu, określonej w art. 18 ust.
2. Badanie Sądu obejmowało tylko stronę formalno-procesową tak podjętej uchwały jak i treści projektu w części odnoszącej się do ustaleń i w tym względzie Sąd uchybień nie stwierdził. Sąd wyjaśnił, że gmina dysponuje władztwem planistycznym i że nie naruszyła procedury opracowywania planu. Uzyskane zgody na przekwalifikowanie gruntów nie obejmują działki nr 20, wchodzącej w skład klina napowietrzającego. Wspomniany projekt planu nie ingeruje przy tym w sferę uprawnień skarżącej bo nie zmienia przeznaczenia przedmiotowego gruntu.
Pełnomocnik Krystyny K. zaskarżył powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał naruszenie prawa materialnego - art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 tejże polegające na przyjęciu, że Sąd nie jest uprawniony do kontrolowania trafności uchwały nr X/83/03 Rady Gminy Ś.-K., mimo że takie założenie uniemożliwia kontrolę czynności organu. Zarzut naruszenia prawa materialnego wywiódł pełnomocnik z błędnej oceny stanu faktycznego polegającej na uznaniu, że protest skarżącej zawierał trafne zarzuty a jednocześnie wykazywał niedorzeczność planistyczną i błędy w zakresie wyłączenia działki nr 20 z planu zabudowy kubaturowej. Ocena prawna podjęta przez Sąd wyłączyła możliwość kontroli takiej uchwały, która zawiera błędy i sprzeczności z planem, bo uznał że skoro protest został rozpoznany i podjęto uchwałę to brak możliwości jej wzruszenia.
W skardze podniesiono także zarzut procesowy, wykazując że z protokołu wynika że uchwała była nieważna bo uprawnionych do głosowania było 13 radnych, w głosowaniu wzięło udział 9, za protestem był jeden, przeciwko 4 a 4 radnych wstrzymało się od głosu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ orzeka w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają granice jej rozpoznania, prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych ma szczególne znaczenie a o wadze tego warunku świadczy także wymóg korzystania z pomocy fachowego pełnomocnika przy sporządzaniu tej skargi. Skarga kasacyjna została uwzględniona jakkolwiek jej zarzuty materialnoprawne zostały sformułowane wadliwie i niezrozumiale. W myśl art. 174 skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna takich podstaw nie zawiera, bo zarzut naruszenia prawa materialnego - przepisów art. 23 ust. 1 i art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./ został związany z błędną interpretacją oceny stanu faktycznego, polegającej na uznaniu że "(...) protest skarżącej Krystyna K., do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierał trafne zarzuty a jednocześnie wykazywał niedorzeczność planistyczną i podstawowe błędy w zakresie wyłączenia działki nr 20 z planu zabudowy kubaturowej". Pomijając nawet wadliwą stylistykę i niejasność tego zarzutu, jego powiązanie z oceną stanu faktycznego nie pozwala na uznanie tego zarzutu za merytorycznie zasadny. Wskazane przepisy zostały jednak naruszone a to dało podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, podobnie jak zarzut, błędnie określony jako procesowy bo nie odnoszący się do przepisów procedury sądowej naruszonych przez Sąd tak że uchybienie to miałoby wpływ na wynik sprawy, a powiązany z argumentami przeciwko ważności zaskarżonej - zdaniem pełnomocnika - uchwały Rady Gminy Ś.-K. nr X/83/03 w przedmiocie odrzucenia protestu do projektu planu.
Pełnomocnik skarżącej w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podnosi kwestie związane z naruszeniem przepisów skutkujących wadami prawnymi uchwały Rady Gminy Ś.-K. z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr X/83/03 o odrzuceniu protestu Krystyny K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zaskarżony wyrok oddala skargę na uchwałę Rady Gminy Ś.-K. z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr X/93/03 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie R. oraz wsi Ż.-W. Jeśli oznaczenie przedmiotu uchwały i jej numeru nie jest pomyłką to oddalona została skarga na inną uchwałę niż ta do której odnoszą się argumenty skargi kasacyjnej i do której Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarga Krystyny K. dotyczyła uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i określała ją Numerem X/93/03.
Skarżąca nadesłała następnie do Sądu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr X/83/03 o odrzuceniu protestu i odpowiedź na to wezwanie. Z akt wynika również, że skarżąca nie była pouczona wcześniej o możliwości wniesienia skargi do sądu, prawdopodobnie dlatego że jej oczywisty zarzut jako właścicielki działki objętej postanowieniami planu został potraktowany jako protest. Ale uchwała o odrzuceniu protestu nie podlegała, w świetle obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717/ zaskarżeniu do sądu administracyjnego /co wynika z porównania art. 23 i art. 24 ust. 4 ustawy z 1994 r., który drogę sądową przewiduje tylko w odniesieniu do uchwał o odrzuceniu zarzutów/ co nie budziło w orzecznictwie sądowym jakichkolwiek wątpliwości.
Ocenę podstaw kasacyjnych uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu także odmienne od sentencji uzasadnienie wyroku w którym Sąd I instancji wyraźnie wyjaśnia, że przedmiotem jego oceny jest uchwała z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr X/83/03 w sprawie odrzucenia protestu wniesionego przez Krystynę K. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu R., gmina Ś.-K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż.-W. - teren "B". Sąd I instancji wyjaśniał także, że jego ocenie - w przypadku zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu do projektu - podlega jedynie prawidłowość zachowania procedury sporządzenia tego planu i wskazywał - jako podstawę tej oceny, powołany w skardze kasacyjnej jako naruszony - przepis art. 18 ust. 2 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sąd nie oceniał przy tym tego czy zastrzeżenia skarżącej miały w istocie postać protestu /wtedy uchwały o jego odrzuceniu rozpatrywać by nie mógł/, czy też zarzutu /ale wtedy nie należało domagać się od skarżącej - co miało miejsce w sprawie - udokumentowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa/.Zaskarżenie uchwał o odrzuceniu zarzutów miało bowiem podstawę prawną w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym i wniesienie skargi na taką uchwałą nie wymagało uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.
W sytuacji gdy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wystąpiła sprzeczność pomiędzy oznaczeniem przedmiotu zaskarżonej uchwały w sentencji wyroku i argumentacją zawartą w jego uzasadnieniu, zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do uchwały, innej niż oznaczona w sentencji, wadliwie sformułowane ale zarzucające naruszenie przepisów powołanych przez Sąd właśnie w odniesieniu do tej uchwały, należało uwzględnić.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 Prawa postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrok należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.