Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 530/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 644/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] Starosta Wielicki ustalił linię brzegu potoku T., na działce nr A/3, obręb Ł., gmina K..

Od powyższej decyzji odwołał się J. K. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie, decyzją z dnia [...] marca 2017 r., znak [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ drugiej instancji przywołał treść art. 15 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. i wskazał, że przedmiotem ustalenia linii brzegu jest działka nr A/3, obręb Łysokanie, gmina Kłaj. Z materiałów postępowania wynika, że działka ta jest objęta tytułem prawnym Skarbu Państwa, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Odwołujący się J. K jest właścicielem działki sąsiedniej nr B, na której nie wytyczono linii brzegu w niniejszym postępowaniu. Wobec tego J. K. nie ma legitymacji, aby brać udział w przedmiotowym postępowaniu. Tym samym, odwołanie J. K. nie mogło zostać merytorycznie rozpatrzone i organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie.

W skardze na powyższą decyzję J. K. zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6, ust. 7, ust. 5, ust. 9 Prawa wodnego oraz art. 17 ust. 1 Prawa wodnego przez bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego:
2. 2. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 62 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 76 § 1 i § 2 K.p.a., art. 77 § 1, § 3 i § 4 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 105 § 1 K.p.a., w zw. z art. 15 ust. 1, ust. 2, ust. 5, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 Prawa wodnego oraz art. 17 ust. 1 Prawa wodnego, m.in. przez dokonanie sprzecznych ustaleń i wyprowadzenie z nich rażąco błędnych wniosków, wewnętrzną sprzeczność treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przywoływanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opracowań geodetów ewidentnie sprzecznych z obowiązującym prawem oraz niemających związku ze stanem faktycznym i prawnych zaistniałym w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

Sąd przytoczył treść art. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.) i stwierdził, że skarżący wywodzi, że stroną postępowania o ustalenie linii brzegu może być zarówno podmiot mający interes prawny jak i interes faktyczny.

Zdaniem Sądu nie można jednak nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych i pojęciowych słowa "wnioskodawca" rozciągać na wszystkie strony postępowania. O ile zgodnie z przywołanym wyżej przepisem rzeczywiście wnioskodawcą może być mający interes faktyczny lub interes prawny, o tyle krąg pozostałych stron postępowania ustala się na zasadach i według reguł ogólnych tj. zgodnie z art. 28 K.p.a.

W ocenie Sądu nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącego, że posiadanie interesu faktycznego (w niniejszej sprawie dotyczyć miałoby to stanu posiadania działki której dotyczy decyzja) daje skarżącemu przymiot strony postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. I. naruszenie przepisów postępowania:
2. - polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 17 ust. 1 Prawa wodnego, a także z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 62 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 3 i § 4 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.; co mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dostrzeżenie i uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powyżej wskazanych uchybień decyzji organu administracyjnego drugiej instancji polegających na poważnym naruszeniu ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa wodnego powinno było skutkować uwzględnieniem skargi na rzeczoną decyzję administracyjną oraz uchyleniem tejże decyzji.
3. - polegające na niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu art. 151 P.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. do sygn. akt [...] umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty Wielickiego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w sytuacji gdy ww. decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia [...] marca 2017 r. wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 15 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 17 ust. 1 Prawa wodnego, a także z naruszeniem art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 62 K.p.a., art. 75 § 1 K.p.a., art. 77 § 3 i § 4 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.; naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem dostrzeżenie i uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powyżej wskazanych uchybień decyzji organu administracyjnego drugiej instancji polegających na poważnym naruszeniu ww. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa wodnego powinno było skutkować uwzględnieniem skargi na rzeczoną decyzję administracyjną oraz uchyleniem tejże decyzji, ergo nie doszłoby do błędnego zastosowania art. 151 P.p.s.a.
4. - art. 133 § 1 i § 2 P.p.s.a., art. 113 § 2 P.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a., w zw. z art. 228 § 2 K.p.c., art. 233 § 7 1 K.p.c., art. 236 K.p.c. przez przeprowadzenie po zamknięciu rozprawy dowodu ze "zbadania księgi wieczystej ([...] [...] na portalu prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości pod adresem https://ekw.ms.gov.pf/eukw ogol/menu" (str. 6-uzasadnienia zaskarżonego wyroku), ale bez wydania w tej materii na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. postanowienia dowodowego (art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. art. 236 K.p.c.) oraz bez zakomunikowania stronom na tejże rozprawie, że treść tej księgi wieczystej jest znana Sądowi a quo z urzędu (art 106 § 3 i § 5 P.p.s.a., art 228 § 2 K.p.c.); uchybienie powyżej powołanym przepisom mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem uniemożliwiło stronie skarżącej ustosunkowanie się do przeprowadzonego z naruszeniem prawa przez Sąd pierwszej instancji dowodu ze "zbadania księgi wieczystej ([...]) na portalu prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości pod adresem https://ekw.ms.gov.pl/eukw ogol/menu’’, uniemożliwiło też wyjaśnienie zakresu wpisów zamieszczonych w księdze wieczystej, ergo wskazanie i wyjaśnienie, że wpisy te nie przesądzają o prawach i interesach prawnych strony skarżącej w zakresie przedmiotowego postępowania administracyjnego; nadto powyżej wskazany dowód ze "zbadania księgi wieczystej ([...] [...] na portalu prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości pod adresem https://ekw.ms.gov.pl/eukw ogol/menu" przeprowadzony został na okoliczność "odnośnie stanu prawnego", czyli na okoliczność, która w żaden sposób nie mieści się w zakresie wskazanego w art. 106 § 3 P.p.s.a. postępowania z "dowodu uzupełniającego", które - co powszechnie i zgodnie określane jest w judykaturze - "ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zawężająco, celem zaś art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regularni obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W dodatku może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych" (wyrok NSA z 2017-06-20, I FSK 2102/15 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2331/13). Powyżej wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy, gdyż pozbawiło stronę skarżącą możliwości ustosunkowania się do ww. dowodu, również przez wskazane innych dowodów uzupełniających wykazujących rażące uchybienia organu administracyjnego w zakresie nieprzeprowadzonych w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego dowodów wykazujących interes prawny oraz faktyczny strony skarżącej, ergo wykazane powyżej uchybienie Sadu meriti uniemożliwiło stronie skarżącej obronę jej praw art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a..
5. - art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., przez całkowity brak ustosunkowania się przez Sąd a quo do złożonego i dopuszczonego na rozprawie w dniu 22 września 2017 r. (k.
6. 43) dowodu uzupełniającego z uwierzytelnionego przez pełnomocnika strony skarżącej radcę prawego odpisu (w formie fotokopii) decyzji Wojewody Małopolskiego znak. [...] z dnia [...].11.2005 r. udzielającej GDDKiA Oddział w Krakowie pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie przepustów drogowych, odcinkowej regulacji cieków oraz przebudowę rowów melioracyjnych w związku z inwestycją: Budowa autostrady A4 na odcinku węzeł ’’Wieliczka" - węzeł "Szarów" w km drogi 436+000 - 455+900 mimo, że Sąd pierwszej instancji dowód ten dopuścił na okoliczność uchybień w zakresie art. 10, art. 81 i art. 77 K.p.a., (k.43) to jest, na okoliczność niewyjaśnienia przez organ administracyjny drugiej instancji wszystkich istotnych okoliczności przedmiotowej sprawy dotyczących interesu prawnego oraz faktycznego strony skarżącej w ustaleniu przedmiotowej linii brzegu oraz na okoliczność, że organ administracyjny uniemożliwił stronie skarżącej zgłoszenie istotnych wniosków dowodowych.
7. - art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a.w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. oraz naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez poczynienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym oraz prawnym (str. 6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) jakoby strona skarżąca nie wskazała jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 K.p.a.
8. II. Z ostrożności procesowej, skarżący zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 Prawa wodnego oraz art. 28 K.p.a. Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 2 Prawa wodnego ograniczając jego interpretację do zawężającej wykładni stricte językowej pomijając dyrektywy płynące z wykładni funkcjonalnej, kontekstowej oraz reguł wnioskowania prawniczego a fortiori, a konkretnie argumentum a maiori ad minus, które pozwala ustalić, że skoro ustawodawcy zależało, by wnioskującym o ustalenie linii brzegowej mógł być podmiot wykazujący jedynie interes faktyczny w takim ustaleniu, to tym bardziej taki podmiot może być też stroną już wszczętego postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu.

Wskazując na przytoczone wyżej zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczność zarzutów procesowych zastosowania dyspozycji art. 151 P.p.s.a. oraz niezastosowania normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także zarzutów pod adresem postępowania wyjaśniającego, jest w niniejszej sprawie uzależniona od zasadności zarzutu materialnoprawnego. Ewentualne uchybienia w zakresie postępowania dowodowego mogą doprowadzić do uwzględnienia skargi, o ile dotyczą okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, a nadto mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Legitymacja procesowa odnosi się do sprawy ustalenia linii brzegu, o której mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 poz. 469 ze zm.). Sprawa ta załatwiana jest przez właściwy organ administracji publicznej w drodze decyzji (art. 15 ust. 2 pkt 1-3 Prawa wodnego). Stanowi więc sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 2086 ze zm.). Ustawa ta normuje postępowanie w sprawach wskazanych w art. 1 pkt 1. Strony postępowania określa art. 28 K.p.a. W myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W ustawach z zakresu materialnego prawa administracyjnego istnieją unormowania szczególne wobec norm art. 28 K.p.a. Są to najczęściej unormowania zacieśniające krąg stron postępowania (por. Barbara Adamiak/J.usz Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 233).

Szczególne normy mogą jednak polegać nie tylko na zacieśnieniu kręgu stron. Przykładem regulacji szczególnej jest przepis art. 15 ust. 2 Prawa wodnego. Wprowadza on przesłankę odmienną od art. 28 K.p.a. in fine w odniesieniu do podmiotu, który żąda czynności organu. Skoro w art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, jako wymóg ustalenia, w drodze decyzji, linii brzegu, wskazano złożenie wniosku przez mającego interes prawny lub faktyczny, to dopuszczenie podmiotu legitymującego się interesem faktycznym dotyczy wyłącznie wnioskodawcy, a więc tego kto żąda czynności organu.

Pamiętać trzeba, że art. 28 K.p.a. zawiera dwie normy prawne, rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Normę pierwszą tworzy pierwsza część przepisu art. 28 stanowiąca, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, zaś druga norma stanowi, że strona jest każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (patrz: B. Adamiak/J. Borkowski, op. cit. s. 228-229).

Modyfikacja zawarta w art. 15 ust. 2 Prawa wodnego dotyczy jedynie jednej z przytoczonych norm, tj. wymogu, którym musi charakteryzować się ten "kto żąda czynności organu", a więc wnioskodawca (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2017 r., sygn.. akt II SA/Kr 645/17). W odniesieniu do pozostałych stron obowiązuje wymóg określony w art. 28 in principio K.p.a., według którego, "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie".

Ten interes prawny może być w analizowanej sprawie ustalony na podstawie norm materialnych określających przedmiot postępowania o ustalenie linii brzegu. W tym zakresie przytoczyć należy art. 15 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym, podstawę ustalenia linii brzegu stanowi dostarczony przez wnioskodawcę projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który, z zastrzeżeniem ust. 4, zawiera dane i dokumenty wskazane w pkt 1 i 2. Podkreślić należy, że opis, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 obejmuje nieruchomości objęte projektem. Natomiast przepis art. 15 ust. 8 Prawa wodnego stanowi, że decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji.

Organ zażaleniowy i Sąd pierwszej instancji przyjęły, że skoro skarżący nie jest właścicielem nieruchomości objętej projektem regulacji, to nie ma interesu prawnego uprawniającego do uznania go za stronę. Jednocześnie nie zakwestionowano jego tytułu prawnego do działki nr B, sąsiadującej z nieruchomością objętą projektem. Nadto, jest niewątpliwe, że w odniesieniu do potoku T. wniesiono żądanie ustalenia linii brzegu dla szeregu nieruchomości przez które potok ten przepływa. Potok T. usytuowany jest także na działce nr B, objętej łącznym wnioskiem o ustalenie linii brzegu dla kilkudziesięciu działek, z dnia 5 listopada 2015 r. Takie rozczłonkowanie postępowań dotyczących jednego potoku nie może prowadzić do traktowania każdej sprawy w oderwaniu od pozostałych, w szczególności tych, które dotyczą najbliższego sąsiedztwa. Nie jest zatem wykluczone, że ustalenie linii brzegu na działce nr A/3 (przed podziałem) będzie miało wpływ na zakres uprawnień właściciela działki nr B. Ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do stwierdzenia, że w niniejszym postępowaniu nie wytyczono linii brzegu dla działki nr B skutkowało tym, że nie zbadano, czy właściciel działki sąsiedniej nie ma interesu prawnego w ustaleniu linii brzegu dla działki nr A/3.

Pamiętać zaś trzeba, że decyzja oparta na art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. może być wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w przedmiocie posiadania przez wnoszącego odwołanie interesu prawnego. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zażaleniowym nie przeprowadzono czynności wyjaśniających w tym zakresie. Nie odniesiono się nawet do wniosków dowodowych złożonych przez odwołującego się. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 1B P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.