Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2007 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w dniu 31 sierpnia 2007 r. do Prezydenta m.st. Warszawy wpłynął wniosek Kancelarii Sejmu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym polegającej na budowie obiektu dla potrzeb komisji sejmowych, z garażem podziemnym, na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy.
Pismem z 17 października 2007 r. pełnomocnik K. Ż., wniósł o zawieszenie tego postępowania, wskazując, że K. Ż. jest następcą prawnym jednego ze współwłaścicieli nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], składającej się aktualnie z działek oznaczonych nr [...], [...] (część), [...] (część). Pełnomocnik poinformował, iż obecnie na wniosek następców prawnych właścicieli toczy się w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy postępowanie w sprawie nierozpoznanego wniosku byłych właścicieli o oddanie przedmiotowej nieruchomości na własność czasową (użytkowanie wieczyste). Jednocześnie toczy się postępowanie z wniosku K. Ż. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowego z usługami i infrastrukturą na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w Warszawie.
Prezydent m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego, wskazując, iż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego kwestia dotycząca prawa do nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego, uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej w skrócie: k.p.a., a ponadto K. Ż. nie jest stroną, na żądanie której postępowanie to zostało wszczęte.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Ż. zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, ze zm.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpoznanie wniosku byłych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego wobec postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Skarżąca podniosła, iż wcześniejsze wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może uniemożliwić zaspokojenie wynikających z dekretu roszczeń byłych właścicieli nieruchomości, ponieważ przesądziłoby o przeznaczeniu gruntu na cel publiczny. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dekretu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli może zostać ustanowione użytkowanie wieczyste gruntu tylko wtedy, jeżeli korzystanie z niego przez prywatnego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2008 r. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r. Sąd uznał, że organy obu instancji wydały postanowienia z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 28, art. 61, art. 97 i art. 98 k.p.a., ponieważ wnioskodawczyni nie mogła zostać uznana za stronę postępowania wszczętego na wniosek Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca nie miała w tej sprawie interesu prawnego, nie legitymowała się bowiem tytułem prawnym do tej działki ani też do nieruchomości sąsiednich.
Wyrokiem z dnia 4 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.
Sąd wyjaśnił następnie, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W postępowaniu poprzedzającym wydanie takiej decyzji nie są potrzebne ustalenia dotyczące uprawnień inwestora do gruntu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, kwestia dotycząca prawa do nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie takiego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto Sąd podniósł, że w sprawie nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w sprawie z wniosku o oddanie w użytkowanie wieczyste orzeka Biuro Gospodarki Nieruchomościami m. st. Warszawy, będące komórką organizacyjną urzędu, obsługującego Prezydenta m. st. Warszawy.
W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Ż., zaskarżając wyrok w całości.
Skarga kasacyjna zarzuca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy.
Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie - na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. - zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy, ewentualnie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie niniejszej zagadnieniem wstępnym jest sprawa rozpoznania wniosku następców prawnych byłych właścicieli (w tym skarżącej) o przyznanie - w trybie art. 7 ust. 2 dekretu - prawa własności czasowej do gruntu stanowiącego przedmiot postępowania. Pozytywne rozpatrzenie powyższego wniosku ma dla skarżącej w odniesieniu do postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzonego z wniosku Kancelarii Sejmu decydujące znaczenie. Odmawiając zawieszenia postępowania organ administracji pozbawił skarżącą prawa do wyjaśnienia kwestii wstępnej mogącej przesądzić o prawie uczestniczenia skarżącej w postępowaniu lokalizacyjnym, którego to prawa bez rozpatrzenia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu skarżąca była pozbawiona.
Wnoszący skargę kasacyjną podniósł również, że pojęcie "innego organu", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozumieć należy funkcjonalnie, co oznacza "inne postępowanie", w tym także prowadzone przez ten sam organ administracji publicznej.
Stanowisko Sądu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji oddalenie skargi narusza w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis art. 151 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Kancelarii Sejmu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego kwestie własnościowe są bez znaczenia. Nie mogą więc stanowić zagadnienia wstępnego powodującego zawieszenie postępowania lokalizacyjnego. W żadnej zatem sytuacji rozpoznanie wniosku skarżącej złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie będzie stanowiło zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie zauważył, że postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej prowadzone jest przez ten sam organ - Prezydenta m.st. Warszawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany wskazanymi w skardze podstawami i wnioskami. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna podlega zatem rozpoznaniu w granicach zawartych w niej zarzutów.
Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest nieuzasadniony.
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanego przepisu jest zagadnienie prawne, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd jest koniecznym warunkiem rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracji publicznej.
Oznacza to, że musi istnieć zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zależność ta ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego. Związek ten istnieje wówczas, gdy zachodzi bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, czyli w sytuacji, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej, nie zaś wydanie decyzji określonej treści.
Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) nie zależy od wyniku postępowania w sprawie z wniosku następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości o ustanowienie na podstawie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie występuje bowiem bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii ustanowienia na rzecz byłych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości.
W postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wymagane legitymowanie się przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem (art. 52 u.p.z.p.). Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi praw do nieruchomości oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne", Komentarz pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 444, 511 i 514). Dla rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji nie jest zatem konieczne uprzednie rozstrzygnięcie o roszczeniach osób trzecich do nieruchomości, w szczególności zaś nie jest wymagane rozpoznanie wniosku byłych właścicieli lub ich następców prawnych o przyznanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Ewentualne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie ma bowiem wpływu na dopuszczalność wydania decyzji, jeżeli zostaną spełnione wymogi określone ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami odrębnymi (art. 56 ustawy), uzasadnia jedynie udział użytkownika wieczystego w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w charakterze strony (art. 53 ustawy).
Należy również wyjaśnić, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w drodze decyzji nie przesądza automatycznie o wykluczeniu możliwości uwzględnienia roszczeń byłych właścicieli. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 dekretu, uwzględnienie wniosku byłych właścicieli o ustanowienie użytkowania wieczystego uzależnione jest od tego, czy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości uwzględnienia wniosku byłych właścicieli. Z tego zatem także względu brak podstaw do przyjęcia, że istnieje związek przyczynowy między rozstrzygnięciem wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a rozstrzygnięciem wniosku w trybie art. 7 dekretu.
Słusznie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestia, czy oba postępowania prowadzone są przez ten sam organ nie ma w tej sytuacji znaczenia.
Brak podstaw do uznania, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne powoduje, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 7