Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 listopada 2012 r., II SA/Po 725/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Poznaniu w sprawie ze skargi małoletniego M. G. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II określił, że decyzja nie podlega wykonaniu, w pkt III. zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącej strony. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB w Poznaniu) nakazał, na podstawie przepisów art. 40 ustawy z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 3, poz. 229, dalej – uPb z 1974) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) J. K. G. wykonać roboty budowlane polegające na zrealizowaniu klatki schodowej międzykondygnacyjnej w budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w S..
Na wniosek M. W. wznowiono postępowanie zakończone decyzją PINB w Poznaniu z [...] stycznia 2010 r., motywując to pominięciem wnioskodawczyni w postępowaniu.
Decyzją z [...] marca 2012 r. PINB w Poznaniu działając na podstawie art. 104, art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) uchylił własną decyzję z [...] stycznia 2010 r. oraz umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w S. Przytaczając treść art. 37 ust. 1 i art. 40 uPb z 1974 organ ten doszedł do przekonania, że budowa była zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie wznoszenia obiektu, obiekt nie powoduje zagrożenia dla ludzi i mienia.
Nadto inwestor przerobił klatkę schodową zgodnie ze źródłowym nakazem. Aktualnym właścicielem budynku zlokalizowanego na działce nr [...] jest M. G. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. W., domagająca się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając wadliwość uwzględnienia przy orzekaniu treści przepisów o planowaniu przestrzennym z daty wznoszenia obiektu, a nie z chwili orzekania w przedmiocie jego legalizacji, nietrafność umorzenia postępowania, wadliwe prowadzenie postępowania dowodowego.
Rozpoznając to odwołanie WWINB opisaną na wstępie decyzją z [...] maja 2012 r. działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję PINB w Poznaniu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgadzając się z większością ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest dokładniejsze określenie przedmiotu postępowania, w szczególności chodzi o ustalenie, czy rozstrzygnięcie odnosi się wyłącznie do części mieszkalnej obiektu, czy także do przybudówki gospodarczej jak również do przylegającego garażu. Akta sprawy nie zawierały protokołu kontroli z 22 grudnia 2009 r. Z decyzji organu I instancji nie wynika, czy postępowanie obejmuje także kwestię okien wykonanych w ścianie od strony działki M. W. WWINB podzielił pogląd odwołującej się, że kwestia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym winna być dokonana w odniesieniu do przepisów z daty podejmowania decyzji legalizacyjnej.
Nie jest przeszkodą w prowadzeniu postępowania, że odrębną decyzją z [...] kwietnia 2010 r. udzielono pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. W decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wyłuszczono w formie wytycznych kwestie, które wymagają wyjaśnienia i uzupełnienia w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Decyzję organu odwoławczego zaskarżył do WSA w Poznaniu M. G. zarzucając naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez powierzchowną analizę materiału dowodowego, w konsekwencji prowadzącą do wątpliwości co do prawidłowego określenia przedmiotu postępowania, art. 37 uPb z 1974 poprzez dokonanie jego wykładni w oderwaniu od okoliczności sprawy, a także art. 12 K.p.a., skoro stwierdzone uchybienia skutkowały przedłużeniem postępowania.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę, uznając że z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, a to art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd a quo nie podzielił stanowiska zawartego w decyzji WINB, zgodnie z którym organ I instancji miał niedostatecznie wyjaśnić, czy przedmiotem kontrolowanego postępowania jest zbadanie legalności jedynie części mieszkalnej, czy także garażu i części gospodarczej. Stanowisko organu odwoławczego uznano za nieprawidłowe, albowiem przedmiotem postępowania objęty był cały obiekt budowlany. Zawarte w kontrolowanej decyzji wytyczne były wadliwie, oddziaływałyby istotnie na wynik postępowania.
W dalszej części wywodów sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem WINB, wedle którego spełnienie wymogu z art. 37 ust. 1 pkt 1 uPb podlega ocenie z punktu widzenia przepisów obowiązujących w dacie orzekania w przedmiocie legalizacji, a nie w dacie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego. Przychylono się także do stanowiska organu odwoławczego co do potrzeby wyjaśnienia kwestii istniejących już otworów okiennych. W konkluzji zgodzono się z wywodami WINB, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, niemniej z racji dostrzeżonych wadliwych wytycznych w niej zawartych skarga zasługiwać miała na uwzględnienie. Zalecono, aby organ odwoławczy zawarł prawidłowe wytyczne w nowej decyzji.
W skardze kasacyjnej WINB, zaskarżając wyrok w całości, zarzuca naruszenie przepisów postępowania, powołując się na dyspozycję art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania administracji publicznej i nie rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, "wyrażające się pominięciem szczegółowych ustaleń faktycznych zawartych w uchylonej decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji, jednoznacznie wskazujących na nieustalenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji przedmiotu postępowania wznowieniowego". Alternatywnie zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 174 pkt 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. "poprzez bezpodstawny zarzut naruszenia przez organ II instancji przy wydawaniu decyzji kasatoryjnej w trybie odwoławczym przepisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz niewykazania przez sąd prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej".
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wlkp., a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd wojewódzki w istocie podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie zasadności wydania decyzji kasatoryjnej połączonej z przekazaniem sprawy organowi i instancji do ponownego rozpatrzenia, za wyjątkiem kwestii związanych z wątpliwościami WINB co do prawidłowości określenia przedmiotu postępowania. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie w tym aspekcie istnieje rozbieżność między inwestorem, utrzymującym że rozstrzygnięciem objęto zarówno bryłę mieszkalną budynku, przybudówkę oraz garaż, a odwołującą się – M. W. Obszernie cytując uzasadnienie decyzji podjętej przez organ I instancji Kasator wywodzi, że rozbieżności tych nie rozstrzygnął PINB w Poznaniu, zatem wywód sądu jakoby było to jednoznacznie ustalone jest nietrafny, a wyrok naruszać ma prawo. Zarzucono ponadto alternatywnie, że uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd wojewódzki winien wykazać, że naruszenia, których dopuścić się miał organ mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Tymczasem WSA w Poznaniu takiego wpływu nie wykazał, przeciwnie – z lektury uzasadnienia kwestionowanego wyroku wynika, że sąd ten podzielił w znakomitej części motywy decyzji kasatoryjnej WINB. Skoro zatem zaaprobowano wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., to nie ma miejsca naruszenie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wojewódzki nie wskazywał ponadto na konieczność wydania innego rozstrzygnięcia w trybie art. 138 K.p.a. niż rozstrzygnięcie kasatoryjne. Nie zasługiwać ma na akceptację taki wyrok, w którym sąd zgadzając się na konieczność zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia, uchyla decyzję tylko po to, aby organ odwoławczy wydał decyzję o identycznym rozstrzygnięciu, a z pominięciem nieakceptowanego przez ten sąd fragmentu uzasadnienia. Uzasadniać ma to naruszenie wskazanych tu przepisów, skoro nie wykazano prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego M. G. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. W jego ocenie Kasator zarzucając sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania ograniczył się wyłącznie do podniesienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazując konkretnego przepisu, który sąd miał naruszyć w aspekcie stawianego mu zarzutu dokonania niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej. Także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, w którym powołano się także na naruszenie przepisu art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. również nie jest konkretny, a sprowadzać się ma do zarzucania, że sąd nie powinien uchylać decyzji WINB. Wbrew wywodom Kasatora sąd wojewódzki prawidłowo miał wskazać, jakie okoliczności legły u podstaw wniosku, że przedmiotem postępowania był obiekt budowlany ujmowany jako całość.
Prawidłowe mają być także wywody sądu odnośnie wadliwości wytycznych zawartych w zakwestionowanej decyzji organu odwoławczego, które istotnie oddziaływałyby na wynik postępowania i prowadziłyby do wydłużenia postępowania. Gdyby nie te wątpliwości organu odwoławczego co do przedmiotu postępowania, to najprawdopodobniej decyzja organu I instancji nie zostałaby uchylona. Niesłuszne ma być twierdzenie, wedle którego sąd wojewódzki nie wskazał przepisów, jakie zostały naruszone przez organ II instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna została oparta częściowo na usprawiedliwionych podstawach.
Zasadnie w odpowiedzi na skargę kasacyjną podniesiono, że pierwszy z zarzutów w niej sformułowanych został określony na tyle niewłaściwie, że nie sprecyzowano w nim naruszenia przepisów, których miał się dopuścić sąd wojewódzki, a ograniczono się wyłącznie do wskazania, jako mającego być naruszonym, przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Cyt. przepis określa wyłącznie jedną z podstaw do uchylenia przez wojewódzki sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 Ppsa nie jest, co do zasady, przepisem, który można naruszyć w toku postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię lub tryb postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2014 r., II OSK 2313/12, LEX nr 1483447).
Uzasadniony jest jednak zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa postawiony w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd I instancji zarzucił WINB naruszenie cyt. art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., choć w istocie w uzasadnieniu tego wyroku nie wskazano, w jaki to sposób organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. miałby naruszyć wskazany uprzednio przepis kodeksu. Art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. określa rozstrzygnięcie, jakie podejmuje organ po wznowieniu postępowania, decyzję opartą na cyt. przepisie wydawał organ I instancji, nie zaś organ odwoławczy. Tymczasem WINB orzekał jako organ odwoławczy na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., wedle którego "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Z lektury wyroku wynika, że sąd i instancji zgodził się zresztą z organem odwoławczym, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy wydanie decyzji kasatoryjnej połączonej ze zwrotem do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji było uzasadnione (s. 13 wyroku). "Wynikiem sprawy" administracyjnej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w przypadku wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., było uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skoro zatem sąd wojewódzki sam dał temu wyraz, że prawidłowym sposobem rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym w realiach kontrolowanej sprawy było rozstrzygnięcie tożsame z zaskarżoną decyzją, to brak było podstaw do przyjęcia, że organ odwoławczy dopuścił się naruszeń, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
To, że sąd wojewódzki nie podzielił jednego z motywów decyzji kasatoryjnej, godząc się z kolei na pozostałe z nich, nie stanowiło dostatecznej i uzasadnionej przesłanki do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Sąd wojewódzki nie podzielając motywów części uzasadnienia organu mógł ograniczyć się do uchylenia tego fragmentu uzasadnienia decyzji, nie zaś usuwać z obrotu całą decyzję, skoro samo rozstrzygnięcie i pozostałe jej motywy w pełni podzielił. Takie działanie ocenić należy, jako naruszające przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, co w konsekwencji prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Na zasadzie art. 185 § 1 Ppsa należało zaskarżony wyrok uchylić, a sprawę przekazać WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia. Motywy uwzględnienia skargi kasacyjnej uzasadniały przyjęcie, że zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony do tego, aby odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego (art. 207 § 2 Ppsa).