Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 894/14) oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 czerwca 2012r. nr XIX/250/2012 w przedmiocie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Busko-Zdrój.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Uchwałą nr XIX/250/2012 z dnia 28 czerwca 2012 r., Rada Miejska w Busku-Zdroju przyjęła Statut Uzdrowiska Busko-Zdrój, stanowiący załącznik nr 1 do tej uchwały. Wg § 3 pkt 3 statutu, na obszarze uzdrowiska wydzielono strefę "C" ochrony uzdrowiskowej o pow. 10.013 ha, obejmującą m.in. w sołectwo[...].
W dniu 15 lipca 2014 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z.o.o. w likwidacji w [...] wezwało Radę Miejską w Busku-Zdroju do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę lub uchylenie ww. uchwały. Żądana zmiana polegać miałaby na wyłączeniu z ochrony uzdrowiskowej sołectwa[...]. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.
W dniu 10 września 2014 r. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na wskazaną wyżej uchwałę, podnosząc zarzuty naruszenia:
- – art. 64 ust. 3, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140, art. 232 § 1 i art. 233 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie bez podstawy prawnej prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego Spółki, przy braku uzasadnienia faktycznego i prawnego;
- – art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...) poprzez nadanie statusu obszaru ochrony uzdrowiskowej i wydzielenie strefy "C" w sołectwie[...], na terenie obszaru górniczego [...] o pow. 24,2059 ha (złoża iłów) oraz terenu górniczego [...] o pow. 29,8616 ha (miejsce produkcji ceramiki budowlanej), a więc na terenach niespełniających łącznie wymogów określonych w art. 34 ust. 1 i 2 ww. ustawy oraz krańcowo niekorzystnych dla leczenia uzdrowiskowego i nieprzydatnych dla uzdrowiska;
- – art. 38 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 3 ww. ustawy poprzez wydzielenie strefy "C" na terenie sołectwa[...], mimo że z uwagi na uwarunkowania określone w art. 34 tej ustawy, określenie strefy "C" nie jest możliwe, a brak wydzielenia strefy ochrony uzdrowiskowej na terenie tego sołectwa nie miałby negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu, ani nie stanowi przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego, w sytuacji gdy granica strefy ochrony uzdrowiskowej na granicy administracyjnej z sołectwem Owczary, może pokrywać się z granicą strefy "B" ochrony uzdrowiskowej.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, ewentualnie o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zaskarżonej części jest niezgodna z prawem.
Odnośnie interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, Spółka wskazała, że jest użytkownikiem wieczystym działek ewidencyjnych objętych strefą ochrony uzdrowiskowej "C". Na działkach tych, od kilkudziesięciu lat prowadzona była działalność gospodarcza w postaci kopalni iłów i zakładu produkcji ceramiki budowlanej. Na mocy zaskarżonej uchwały, Zakład [...] w sołectwie [...] znalazł się w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej. W myśl Statutu Uzdrowiska, w strefie tej zabroniona jest m.in. budowa zakładów przemysłowych. Na skutek powyższego, niemożliwa stała się modernizacja przedsiębiorstwa, co potwierdził Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmawiając w decyzji z dnia [...] października 2013 r., wydania Spółce decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie zakładu [...] (decyzja ta utrzymana została w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r.).
Strona skarżąca stwierdzała, że bez modernizacji (wykluczonej z uwagi na ustanowienie strefy "C"), zakład musiał zostać zamknięty, a Spółka nie może zrealizować uprawnień wynikających z koncesji nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. (ważnej do końca 2020 roku). Na obecnym etapie likwidacji przedsiębiorstwa jego sprzedaż jest również niemożliwa ponieważ nie ma ono gospodarczej racji bytu. Wartość majątku Spółki sprowadza się więc do prawa użytkowania wieczystego gruntów nieprzydatnych dla potencjalnych inwestorów (położonych na terenach górniczych) oraz prawa własności budynków, które nie mogą zostać rozbudowane.
Spółka wskazała, że nie jest dopuszczalna sytuacja, w której poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Busku-Zdroju pozbawiła ją możliwości dysponowania, obrotu i korzystania z prawa użytkowania wieczystego i prawa własności, zgodnie z ich gospodarczym przeznaczeniem.
Spółka podkreśliła, że kopalnia iłów i zakład produkcji ceramiki budowlanej, zajmujące łącznie ok. 30 ha sołectwa[...], nie mają żadnych uwarunkowań korzystnych dla leczenia uzdrowiskowego. Przywołując treść art. 33 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...), skarżąca podniosła, że z uwagi na wymienione, niekorzystne uwarunkowania, sołectwo [...] powinno być w całości wyłączone z ochrony uzdrowiskowej (jako jednostka pomocnicza gminy).
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu, przywołał treść art. 38, art. 39 art. 40 i art. 41 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) i wskazał, że zagadnienie ustalania stref ochronnych oraz określenia czynności zabronionych w poszczególnych strefach pojawia się już na etapie opracowania operatu uzdrowiskowego (art. 39 ust. 4 pkt 4 ustawy). Obowiązek ustalenia w operacie uzdrowiskowym stref ochronnych i czynności zabronionych wynika zatem z ustawy. Określenie udziału terenów zielonych w poszczególnych strefach ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie można w operacie uzdrowiskowym określić innych stref, czy też przyjąć innych parametrów procentowego udziału terenów zielonych. Katalog czynności zabronionych w poszczególnych strefach, wymieniony w art. 38 ustawy, nie jest katalogiem zamkniętym, a zatem w zależności od potrzeb poszczególnych uzdrowisk mogą być wprowadzane do stref ochronnych dodatkowe czynności zabronione. Postanowienie statutu dotyczące określenia stref ochronnych, obszarów biologicznie czynnych oraz czynności zabronionych, powinny być zgodne z zapisami operatu uzdrowiskowego.
Rada Miejska w Busku-Zdroju wydzielając na obszarze uzdrowiska trzy strefy ochronne (A, B i C) oraz określając czynności zabronione w poszczególnych strefach, nie wykroczyła poza zakres przewidziany w art. 38 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...). W odpowiedzi na skargę wskazano na wynikający z art. 38a ust. 1 i 3 ustawy zakaz budowy w strefie "C" zakładów przemysłowych. Zakaz ten nie przesądza jednocześnie o konieczności likwidacji istniejących zakładów przemysłowych.
Przywołując treść art. 33 ust. 1-3 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...), wyjaśniono, że granica obszaru uzdrowiska może częściowo pokrywać się z granicą strefy "B" jedynie wtedy, gdyby nie było możliwe określenie strefy "C", co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Tym bardziej, że ustanowienie przedmiotowej strefy w granicach administracyjnych Gminy Busko-Zdrój, obejmującej m.in. sołectwo[...], nie jest novum normatywnym w stosunku do stanu poprzedniego. Stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej w Busku Zdroju z dnia 26 marca 2009 r. nr XXVII/298/09 w sprawie ustanowienia statutu uzdrowiska Busko Zdrój (uchylonej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą) granice strefy "C" były identyczne jak w zaskarżonej uchwale i obejmowały w całości sołectwo[...], podobnie jak we wcześniejszej uchwale z dnia 11 maja 2006 r. nr XXXV/367/06 w sprawie ustanowienia tymczasowego statutu uzdrowiska Busko Zdrój oraz uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 27 stycznia 1972 r. nr XIII/56/72 w sprawie ustalenia statutów uzdrowisk "Buszko Zdrój" i "Solec Zdrój".
Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, iż to zaskarżona uchwała uniemożliwiła Spółce prowadzenie normalnej działalności gospodarczej. Zakład [...] funkcjonował bowiem od 1972 roku w strefie ochrony uzdrowiskowej "C", a jego upadłość spowodowana była problemami na rynku budowlanym, nie zaś wejściem w życie zaskarżonej uchwały.
Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. skarżąca sprecyzowała żądanie skargi, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej załącznik nr 1 do uchwały, a mianowicie § 3 pkt 3 w zakresie, w jakim obejmuje sołectwo[...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Ke 894/14) oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. w likwidacji w [...] na opisaną powyżej uchwałę.
Sąd podał, że niewątpliwie interes prawny skarżącej Spółki, jako użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w strefie ochrony uzdrowiskowej "C", w której przewidziano szereg ograniczeń w zakresie prawa do zabudowy i innych działań związanych z korzystaniem z nieruchomości, został zaskarżonym aktem naruszony, jednak statut uzdrowiska stanowiący załącznik nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28 czerwca 2012 r., został przyjęty zgodnie z prawem.
Sąd podał, że przedmiotem jego kontroli była legalność objętej skargą części statutu uzdrowiska stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały z dnia 28 czerwca 2012 r., tj. § 3 pkt 3 w zakresie, w jakim obejmuje sołectwo[...]. Stosownie do treści tego przepisu, na obszarze uzdrowiska wydziela się strefę "C" o pow. 10.013 ha w granicach administracyjnych Gminy Busko-Zdrój, obejmującą m.in. sołectwo[...]. Skarżąca Spółka nie kwestionuje więc zasadności wprowadzenia w strefie "C" określonych zakazów w zakresie prawa zabudowy, czy innych uprawień związanych z korzystaniem z nieruchomości, a jedynie to, że sołectwo [...] zostało objęte strefą "C" ochrony uzdrowiskowej.
WSA w Kielcach zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 651), na obszarze uzdrowiska lub obszarze ochrony uzdrowiskowej wydziela się trzy rodzaje stref ochrony uzdrowiskowej, oznaczone literami "A", "B" i "C": pkt 3). Strefa "C", dla której procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynosi nie mniej niż 45%, obejmuje obszar przyległy do strefy "B" i stanowiący jej otoczenie oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. Stosownie art. 2 pkt 6 ww. ustawy, pod pojęciem strefy ochrony uzdrowiskowej rozumie się "części obszaru uzdrowiska albo obszaru ochrony uzdrowiskowej, określone w statucie uzdrowiska, wydzielone w celu ochrony czynników leczniczych i naturalnych surowców leczniczych, walorów środowiska i urządzeń uzdrowiskowych".
Sąd I instancji zauważył, że sołectwo [...] znajduje się w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej, co najmniej od 1972 roku, tj. od momentu wejścia w życie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Kielcach z dnia 27 stycznia 1972 r. nr XIII/56/72 w sprawie ustalenia statutów uzdrowisk Busko-Zdrój i Solec-Zdrój w powiecie buskim. Uchwała ta podjętej została na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz. 150) oraz zgodnie z zarządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 25 lipca 1967 r. w sprawie wykazu miejscowości uznanych za uzdrowiska (M.P. nr 45, poz. 228). Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej, obszary uznane za uzdrowiska na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, tj. ww. ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r., stają się uzdrowiskami w rozumieniu tej ustawy. Gmina właściwa ze względu na położenie uzdrowiska jest obowiązana w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy do sporządzenia i przedłożenia ministrowi właściwemu do spraw zdrowia operatu uzdrowiskowego i uchwalenia statutu uzdrowiska, o których mowa w ustawie (ust. 2).
Gmina, o której mowa w ust. 2, jest obowiązana do uchwalenia tymczasowego statutu uzdrowiska i przedłożenia go ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (ust. 3). Uchwalenie tymczasowego statutu, o którym mowa w ust. 3, nie wymaga sporządzania operatu uzdrowiskowego (ust. 4).
WSA w Kielcach podkreślił, że Gmina Busko-Zdrój, w dniu wejścia w życie ustawy uzdrowiskowej, posiadała status uzdrowiska. Na mocy tymczasowego statutu Uzdrowiska Busko-Zdrój przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 11 maja 2006 r. nr XXXV/367/06, strefa "C" ochrony uzdrowiskowej w dalszym ciągu obejmowała m.in. sołectwo[...]. Żadnych zmian w tym zakresie nie wprowadziła również uchwała Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 26 marca 2009 r. nr XXVII/298/09 w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Busko-Zdrój. W ocenie sądu I instancji, użyte w art. 38 ustawy uzdrowiskowej sformułowanie "wydziela się", oznacza, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Organ uchwałodawczy gminy nie ma zatem możliwości określenia innych stref ochrony uzdrowiskowej. Ponadto, zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy, statut uzdrowiska zawiera w szczególności określenie powierzchni obszaru uzdrowiska wraz z opisem stref ochrony uzdrowiskowej, o których mowa w art.
38. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy w Busku-Zdroju postanowiła zatem o wydzieleniu na obszarze uzdrowiska trzech stref ochronnych (A, B i C) określając ich zasięg. Jednocześnie, definiując czynności zabronione w poszczególnych strefach, nie wykroczyła poza zakres dopuszczony w art.
38. Wg sądu I instancji, chybiony jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy uzdrowiskowej poprzez nadanie statutu obszaru ochrony uzdrowiskowej i wydzielenie strefy "C" w sołectwie[...], na terenach niespełniających łącznie wymogów określonych w art. 34 ust. 1 i 2 ww. ustawy. WSA w Kielcach podkreślił, że status uzdrowiska został nadany Gminie Busko-Zdrój jako całości, tj. całemu jej obszarowi w granicach administracyjnych, nie zaś sołectwu[...]. Warunki określone w art. 34 ust. 1 ww. ustawy odnoszą się zatem do obszaru całej gminy, a nie jej poszczególnych jednostek pomocniczych. Wystarczy zatem, że jedynie niektóre obszary na terenie danej gminy spełniają warunki określone w powołanym przepisie, aby cała gmina uzyskała status uzdrowiska. Bezsporne jest, że Gmina Busko-Zdrój, jako taka, spełnia warunki wymienione w przywołanym przepisie. Potwierdzeniem tego jest fakt, że co najmniej od 1972 roku legitymuje się statusem uzdrowiska. W konsekwencji chybiony jest również zarzut naruszenia art. 38 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 3 ustawy uzdrowiskowej poprzez wydzielenie strefy "C" na terenie sołectwa[...], mimo, że z uwagi na uwarunkowania określone w art. 34 tej ustawy, określenie strefy "C" nie jest możliwe. Niespełnienie przez konkretny obszar na terenie danej gminy warunków określonych w art. 34 ust. 1 ww. ustawy, nie oznacza bowiem braku możliwości określenia na tym obszarze strefy "C", w sytuacji gdy obszar uzdrowiska, jako całość, warunki te spełnia. Dodatkowo wyjaśnił sąd I instancji, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy uzdrowiskowej granice obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, pokrywają się z granicami administracyjnymi gmin, miast lub jednostek pomocniczych gmin. Granica obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, pokrywa się z granicą strefy "C" ochrony uzdrowiskowej (ust. 2). W sytuacjach, w których określenie strefy "C" nie jest możliwe, a nie będzie to miało negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu, ani nie będzie stanowiło przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego, granica obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska, może częściowo pokrywać się z granicą strefy "B" ochrony uzdrowiskowej (ust. 3).
Wg sądu I instancji, trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że odstąpienie od wydzielenia strefy "C" jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdyby określenie strefy "C" nie było możliwe, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Określenie strefy "C" było bowiem jak najbardziej możliwe, o czym świadczy fakt, że strefa ta, obejmująca sołectwo [...], istnieje od 1972 roku. Użyty w art. 33 ust. 3 spójnik "a" wskazuje na koniunkcję, a zatem do odstąpienia od wyznaczenia strefy "C" nie wystarczy samo wykazanie, że brak wydzielenia strefy "C" nie będzie miał negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu, ani nie będzie stanowił przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że określenie strefy "C" nie jest możliwe. Brak możliwości określenia strefy "C" wystąpiłby np. w sytuacji gdyby strefa B była na tyle rozległa, że w granicach administracyjnych gminy zabrakłoby przestrzeni dla wydzielenia strefy "C".
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w likwidacji w[...].
Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt. l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszeniu prawa materialnego. Wskazano na naruszenie następujących przepisów:
- 1. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 87 ust. l i 2 Konstytucji w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 232 §1 k.c. i 233 k.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na skutek podjęcia przez Radę Miejską w Busku-Zdroju przedmiotowej uchwały nie doszło do ograniczenia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego skarżącego bez podstawy prawnej, podczas gdy to wyłącznie podjęcie tejże uchwały stanowiło przyczynę, z uwagi na którą niemożliwa stała się modernizacja zakładu skarżącej, funkcjonującego w tym samym miejscu od kilkudziesięciu lat, co w znacznym stopniu doprowadziło do konieczności jego likwidacji;
- 2. art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U.2005.167.1399) w zw. z art. 34 ust. l pkt l, 2, 4 i 5 w.w. ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że istniejące w sołectwie [...] tereny obszaru górniczego [...] o powierzchni 24,2059 ha (złoża iłów) oraz tereny górnicze [...] o powierzchni 29,8616 ha (m.in. miejsce produkcji ceramiki budowlanej nie uniemożliwiają wydzielenia na tym obszarze strefy "C" ochrony uzdrowiskowej z uwagi na to, że pozostałe obszary na terenie Gminy Busko-Zdrój spełniają warunki konieczne do uzyskania przez gminę statusu uzdrowiska, podczas gdy obszar ten ze względów wręcz oczywistych cechują warunki krańcowo niekorzystne dla leczenia uzdrowiskowego i nieprzydatne dla uzdrowisk, a więc nie spełniają one łącznie wymogów opisanych w art. 34 ust. l i 2 ustawy;
- 3. art. 38 pkt 3 w.w. ustawy w zw. z art. 33 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. l i 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wydzielenia strefy "C" ochrony uzdrowiskowej na terenie sołectwa[...], podczas gdy z uwagi na uwarunkowania opisane w art. 34, a także istotną zmianę treści art. 38 pkt 3 tejże ustawy, określenie strefy "C" ochrony uzdrowiskowej na terenie sołectwa [...] nie jest możliwe, a brak wydzielenia strefy ochrony uzdrowiskowej na terenie tego sołectwa nie miałby negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu, ani nie stanowi przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego, a więc zachodzi sytuacja, w której granica strefy ochrony uzdrowiskowej, na granicy administracyjnej z sołectwem [...], może pokrywać się z granicą strefy "B" ochrony uzdrowiskowej.
W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej załącznik nr l, tj. § 3 pkt 3 w zakresie, w jakim obejmuje sołectwo[...]. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 185 §1 p.p.s.a., domagała się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, spółka domagała się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd I instancji niewłaściwie stosuje w stanie faktycznym niniejszej sprawy art. 64 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 87 ust. l i 2 Konstytucji w zw. z art 140 k.c. w zw. z art. 232 §1 k.c. i 233 k.c. W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, sąd I instancji błędnie przyjął, że na skutek podjęcia przez Radę Miejską w Busku-Zdroju przedmiotowej uchwały nie doszło do ograniczenia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego skarżącego bez podstawy prawnej — posiłkując się przy tym poglądem, iż skoro od 1972 r. sołectwo [...] znajdowało się w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej (na podstawie kolejno obowiązujących przepisów), to tak naprawdę nic w sytuacji skarżącego — na skutek podjęcia przedmiotowej uchwały — się nie zmieniło. Ze znajdujących się w aktach decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2013 r. (znak:[...]) oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. (znak:[...]) wynika, że modernizacja Zakładu skarżącego stała się niemożliwa tylko i wyłącznie z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w Busku-Zdroju przedmiotowej uchwały — z uwagi na treść art. 38a ust. 3 ustawy w zw. z jej art. 38a ust. l pkt l lit. a. Jedyną przyczyną odmowy wydania przez w/w organy decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia była okoliczność, iż przedsięwzięcie zlokalizowane jest w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej — wyznaczonej właśnie w zaskarżonej uchwale.
Przyczyna powyższego stanu rzeczy została również całkowicie pominięta przez Sąd I instancji. Podkreślała skarga kasacyjna, że art. 38a w/w ustawy został dodany ustawą z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2011.73.390). Przed jego wprowadzeniem, art. 38 ust, l pkt 3 lit, c (w brzmieniu sprzed nowelizacji) zabraniał — w granicach strefy "C" ochrony uzdrowiskowej — wyłącznie lokalizacji nowych uciążliwych obiektów budowlanych i innych uciążliwych obiektów, w tym zakładów przemysłowych. Stąd też okoliczność, iż sołectwo [...] przed podjęciem przedmiotowej uchwały znajdowało się w strefie "C" ochrony uzdrowiskowej (utworzonej m.in. w oparciu o poprzednie brzmienie w/w przepisów ustawy) nie może mieć istotnego znaczenia dla analizy stanu prawnego, który powstał po wejście w życie w dniu 7.07.2011 roku ustawy z dnia 4.03.2011 r. zmieniającej ustawę o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, zwłaszcza w sytuacji, kiedy w istotny sposób uległa zmianie treść art. 33, art. 38 oraz dodany został art. 38a wprowadzający szereg istotnych zakazów dla strefy "C", poprzednio nieistniejących.
Wcześniejszy stan prawny, nie stanowił bowiem dla skarżącego żadnej przeszkody w modernizacji zakładu, jak i sprzedaży przedsiębiorstwa potencjalnym inwestorom z branży górniczej, z możliwością jego modernizacji.
Bezpośrednim następstwem podjęcia przedmiotowej uchwały było zatem ograniczenie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego skarżącego. Ograniczenie to przejawia się zarówno w braku możliwości kontynuowania dotychczasowej działalności z uwagi na brak możliwości modernizacji zakładu, jak i poprzez uniemożliwienie dysponowaniem w/w prawami w sposób zgodny z ich przeznaczeniem i dokonanie sprzedaży przedsiębiorstwa jako całości. Przedsiębiorstwo to na skutek braku modernizacji utraciło bowiem rację bytu. Doszło zatem do naruszenia istoty prawa i własności (użytkowania wieczystego), bez podstawy prawnej, co zostanie wykazane poniżej.
Skarżąca kasacyjnie spółka podała, że nietrafnie Sądu I instancji, dokonując wykładni art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy dochodzi do wniosku, iż wystarczy aby nawet niewielki obszar Gminy Busko-Zdrój "jako takiej" spełniał warunki określone w art. 34 ust. l ustawy, aby cała gmina uzyskała status uzdrowiska. Przyjęcie koncepcji Sądu I instancji prowadziłoby do dosyć absurdalnych wniosków, np. iż znajdujące się na terenie danej gminy składowiska odpadów toksycznych bądź duże zakłady przemysłu ciężkiego nie stanowią żadnej przeszkody dla ustanowienia gminy uzdrowiskiem z uwagi na charakter jej pozostałych terenów, nawet jeżeli jest to niewielka część całego obszaru.
Skarga kasacyjna podkreślała, że wydzielenie strefy "C" na terenie sołectwa [...] nie jest możliwe właśnie z uwagi na treść art. 34 ust. 2 ustawy, czego sąd I instancji nie analizował. Zgodnie bowiem z tym przepisem, status obszaru ochrony uzdrowiskowej może być nadany wyłącznie obszarowi, który spełnia łącznie warunki, o których mowa w art. 34 ust. l pkt 1,2,4 i 5 ustawy. Sołectwo [...] - chociażby z uwagi na istniejące na jego terenie od kilkudziesięciu lat Zakłady [...] wraz z kopalnią iłów, zdaniem skarżącego, nie spełnia warunków określonych w aktualnie obowiązującym art. 38 pkt 3) ustawy. Tereny obszaru górniczego [...] zajmują powierzchnię 24,2059 ha (złoża iłów), a tereny górnicze [...] zajmują powierzchnię 29,8616 ha. Nie zostało w żaden sposób wykazane aby na terenie sołectwa [...] istniały jakiekolwiek złoża naturalnych surowców leczniczych o potwierdzonych właściwościach leczniczych, a z uwagi na powyższe ustalenia, z całą pewnością sołectwo [...] ich nie posiada; nie posiada też klimatu o właściwościach leczniczych, ani też nie zostało w żaden sposób wykazane, aby na terenie tego sołectwa znajdowały się tereny czynne biologicznie, co najmniej w 45% zgodnie z ustawą.
Wskazała skarga kasacyjna, iż teren sołectwa[...], wobec braku spełnienia warunków przewidzianych ustawą (z uwagi m.in. za kopalnię iłów i zakład górniczy skarżącego), a także brak na tym terenie, terenów biologicznie czynnych, w świetle postanowień art. 34 ust. 2 ustawy, brak było podstaw aby teren tego sołectwa włączyć do obszaru objętego ochroną uzdrowiskową Gminy Busko-Zdrój.
W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował zatem art. 34 ust. l ustawy, przeoczył bowiem treść jej art. 34 ust. 2, który wprost stanowi, że cały obszar objęty ochrony uzdrowiskową (a więc cały obszar Gminy Busku-Zdrój, łącznie z sołectwem[...]) musi spełniać łącznie warunki opisane w art. 34 ust. l pkt. l, 2, 4 i 5. Zdaniem skarżącego, właśnie na wypadek zaistnienia w/w okoliczności ustawodawca przewidział w art. 33 ust. 3 ustawy pewne ograniczenia. Chociaż zgodnie z treścią art. 38 pkt 3 ustawy strefa "C" ochrony uzdrowiskowej obejmuje obszar przyległy do strefy "B" i stanowiący jej otoczenie (oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych), to jednak w art. 33 ust. 3 tejże ustawy przewidziano możliwość odstąpienia od wydzielenia strefy "C" ochrony uzdrowiskowej w bezpośrednim sąsiedztwie strefy "B", w przypadku, gdy brak takiego wydzielenia nie będzie miał negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu ani nie będzie stanowił przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego.
Wbrew stanowisku Sądu I instancji, taka sytuacja zachodzi niewątpliwie na terenie sołectwa[...]. Brak wydzielenia strefy ochrony uzdrowiskowej "C" na terenie tego sołectwa nie miałby żadnego negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu na terenach sąsiednich ani nie stanowiłby przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej ustawa powoływana jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.
Analiza zarzutów podniesionych przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. w likwidacji w [...] prowadzi do wniosku, że wniesiona przez to Przedsiębiorstwo skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Podlegała zatem oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności zająć należy stanowisko wobec zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 31 ust. 3 i 87 ust. l i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 232 §1 k.c. i 233 k.c., poprzez ograniczenie, bez podstawy prawnej, prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego strony skarżącej kasacyjnie. Spółka argumentowała w tym względzie, że wyłącznie podjęcie zaskarżonej uchwały stanowiło przyczynę, z uwagi na którą niemożliwa stała się modernizacja jej zakładu, funkcjonującego w tym samym miejscu od kilkudziesięciu lat, co w znacznym stopniu doprowadziło do konieczności jego likwidacji.
Zarzut ten nie jest zasadny.
Zauważyć należy, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie odmowy wydania Przedsiębiorstwu [...] decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na nadbudowie niektórych budynków spółki, wymianie dachu oraz likwidacji okien, wydana została w dniu[...].10.2013 r. (k. 17). Decyzja odmowna uzasadniona była faktem, iż zamierzone przez inwestora przedsięwzięcie zlokalizowane jest w strefie C ochrony uzdrowiskowej. Jak przy tym wynika z treści tej decyzji, Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o., w momencie składania wniosku o jej wydanie, już znajdowało się w stanie likwidacji.
Nadto, z odpisu KRS skarżącej spółki wynika, że w 2005 roku toczyło się postępowanie upadłościowe, obejmujące likwidację majątku spółki (zakończyło się umorzeniem tego postępowania). W przedstawionej sytuacji, nie sposób więc zarzucać, że podjęcie przez Radę Gminy spornej uchwały doprowadziło "w znacznym stopniu" do konieczności likwidacji skarżącego podmiotu. Z powyższych okoliczności wynika bowiem jasno, że trudności finansowe spółki występowały na długo przed podjęciem kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w Busku-Zdroju, a zatem nie miały z nią związku.
Nie jest też trafne stanowisko, że fakt wyznaczenia strefy C ochrony uzdrowiskowej –ograniczył - bez podstawy prawnej, prawo własności (użytkowania wieczystego) skarżącej kasacyjnie spółki. Zapisy bowiem uchwały Rady Miejskiej Buska-Zdroju z dnia 28.06.2012 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Busko-Zdrój, w części w której określają ograniczenia inwestycyjne w strefie C ochrony uzdrowiskowej (par. 4 ust. 3 Statutu), stanowią powtórzenie treści art. 38a ust. 3 w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 9, 11 i 12 oraz w ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. 2012 r., poz. 651). W tym więc zakresie, wobec istniejącej symetrii rozwiązań regulacji ustawowej i statutowej, nie można zarzucać Radzie Miejskiej Buska-Zdroju naruszenia prawa (działania bez podstawy prawnej). Ograniczenia inwestycyjne we wskazanej strefie mają bowiem oparcie normatywne.
W powyższym więc kontekście, zarzut akcentujący fakt zmiany regulacji prawnej (ustawy uzdrowiskowej), zaostrzającej możliwości inwestycyjne w danej strefie, pozostaje bez związku z przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie. Zmiany legislacyjne na poziomie ustawowym, wymusiły na lokalnym prawodawcy koniczność dostosowania prawa miejscowego do nowych wymagań. Tak więc niezasadne jest twierdzenie, że bezpośrednim następstwem podjęcia przedmiotowej uchwały było ograniczenie prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego skarżącej kasacyjnie spółki. Określone w uchwale Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 28.06.2012 r. ograniczenia inwestycyjne w strefie C ochrony uzdrowiskowej, są wyłącznie następstwem zmiany ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, dokonanej przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 4 marca 2011 r. o zmianie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.
Nr 73, poz. 390). Sama zaś zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, ani nie uniemożliwia kontynuowania działalności spółki, ani też nie wyklucza jakichkolwiek czynności rozporządzających względem przedsiębiorstwa.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 34 ust. 2 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) w zw. z art. 34 ust. l pkt. 1,2,4 i 5 tej ustawy, poprzez niezasadne przyjęcie, że charakter terenów (produkcyjne, górnicze) w sołectwie [...] nie uniemożliwiają wydzielenia strefy C. Należy zauważyć, że stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy, status uzdrowiska może być nadany obszarowi, który łącznie spełnia przesłanki określone w tym przepisie. Chodzi tu o występowanie na danym obszarze złóż naturalnych surowców leczniczych, klimatu leczniczego, zakładów lecznictwa uzdrowiskowego i urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego, spełnienie określonych wymagań w stosunku do środowiska, a także posiadanie infrastruktury technicznej w zakresie gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej, w zakresie transportu zbiorowego. Zbliżone wymagania, zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu, spełniać musi obszar, któremu może być nadany status ochrony uzdrowiskowej (na jego obszarze nie muszą się znajdować zakłady lecznictwa uzdrowiskowego i urządzenia lecznictwa uzdrowiskowego).
W ocenie NSA, prawidłowo przyjął sąd I instancji, że zawarty we wskazanym wyżej przepisie wymóg aby dany obszar łącznie spełniał przesłanki w nim określone, nie oznacza, iż każda (tj. poszczególna) jednostka tego obszaru spełniać musiała wszystkie wskazane tam warunki. Te bowiem odnoszą się do "obszaru" (terenu), któremu nadawany jest status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej. Obszar ten postrzegany winien być "jako całość", a nie jako jego poszczególne, odrębne elementy składowe (np. sołectwa w danej gminie). Za takim wnioskiem przemawia treść art. 33 ust. 1 ustawy, który wskazuje, że granice obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, pokrywają się z granicami administracyjnymi gmin, miast lub jednostek pomocniczych gmin. Tak więc z mocy cytowanego przepisu, do obszaru uzdrowiska lub ochrony uzdrowiskowej, zaliczone mogą zostać także te tereny, które zawierają się w granicach administracyjnych danych jednostek podziału terytorialnego kraju, chociaż same nie spełniają kryteriów z art. 34 ustawy.
Istotne jest bowiem to, aby dany obszar, łącznie spełniał ustawowe wymogi. W kontrolowanej sprawie, nie była przedmiotem sporu okoliczność, że od kilkudziesięciu lat na terenie sołectwa [...] funkcjonuje strefa C. Skarżąca kasacyjnie spółka nie przedstawiła zaś żadnych dowodów ani rozważań na okoliczność, że ustały przesłanki konieczne do ustanowienia tego rodzaju strefy. Powołanie się w tym zakresie na fakt funkcjonowania zakładu skarżącej, nie jest okolicznością w tym względzie wystarczającą, skoro zakład ten także funkcjonuje kilkadziesiąt lat i jego obecność nie była przeszkodą do ustanowienia strefy.
Nadto, wskazana już wyżej zmiana możliwości inwestycyjnych w strefie C, także nie może być argumentem za odstąpieniem od jej wyznaczania. Wszak zaostrzenie możliwości inwestycyjnych, wzmacniać ma właśnie funkcje i leczniczy charakter danego obszaru.
Nie był także zasadny zarzut naruszenia art. 38 pkt 3 w zw. z art. 33 ust. 3 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28.07.2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym (...). Skarżąca spółka argumentowała w tym zakresie, iż wadliwym było przyjęcie przez sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wydzielenia strefy C ochrony uzdrowiskowej na terenie Sołectwa[...]. Wskazała spółka, że brak wydzielenia tej strefy nie miałby negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub na właściwości lecznicze klimatu. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zachodzi w tej sprawie sytuacja, że granica strefy ochrony uzdrowiskowej może pokrywać się z granicą strefy B. Oceniając powyższy zarzut należy wskazać, że na obszarze uzdrowiska lub na obszarze ochrony uzdrowiskowej, zasadą jest konieczność (obowiązek) wyznaczenia trzech stref ochrony uzdrowiskowej ("A", "B" i "C"). Powyższy wymóg wynika z art. 38 ustawy, którego literalne brzmienie nakazuje uznać, iż jest to przepis bezwzględnie obowiązujący (przepis posługuje się kategorycznym sformułowaniem "wydziela się trzy strefy").
Nadto, na gruncie ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, jest zasadą (art. 33 ust. 2), że granica obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska albo status obszaru ochrony uzdrowiskowej, pokrywa się z granicą strefy "C" ochrony uzdrowiskowej. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy stanowi także, że w sytuacjach, w których określenie strefy "C" ochrony uzdrowiskowej nie jest możliwe, a nie będzie to miało negatywnego wpływu na właściwości naturalnych surowców leczniczych lub właściwości lecznicze klimatu ani nie będzie stanowiło przeszkody w prowadzeniu lecznictwa uzdrowiskowego granica obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska, może częściowo pokrywać się z granicą strefy "B" ochrony uzdrowiskowej. Powstaje zatem pytanie o to, kiedy, w rozumieniu w.w. przepisu, może nie być możliwe określenie strefy "C" ochrony uzdrowiskowej. Odpowiedzi na to pytanie poszukiwać należy w zestawieniu definicji "strefy ochrony uzdrowiskowej" (art. 2 pkt 6) z definicją "strefy C" (art. art. 38 pkt 3).
Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że przez strefę ochrony uzdrowiskowej rozumieć należy części obszaru uzdrowiska albo obszaru ochrony uzdrowiskowej, określone w statucie uzdrowiska, wydzielone w celu ochrony czynników leczniczych i naturalnych surowców leczniczych, walorów środowiska i urządzeń uzdrowiskowych. Z kolei, art. 38 pkt 3 ustawy mówi, iż strefa "C" ochrony uzdrowiskowej to obszar dla której procentowy udział terenów biologicznie czynnych wynosi nie mniej niż 45%, obejmuje obszar przyległy do strefy "B" i stanowiący jej otoczenie oraz obszar mający wpływ na zachowanie walorów krajobrazowych, klimatycznych oraz ochronę złóż naturalnych surowców leczniczych. Podkreślić zatem należy, iż wydzielenie kolejnych stref ochronnych, służyć ma podstawowemu celowi, którym jest ochrona danego obszaru, w aspekcie zachowania wyróżniających go czynników leczniczych, krajobrazowych, klimatycznych.
Niemożność wyznaczenia strefy C może więc mieć miejsce m.in. wówczas, gdy dany obszar nie będzie spełniał wskazanych w wymienionym przepisie parametrów procentowego udziału terenów biologicznie czynnych lub też, jak wskazał sąd I instancji, gdy strefa B będzie na tyle rozległa, że brak byłoby przestrzeni dla strefy C. Wskazać i podkreślić przy tym należy, iż stosownie do art. 33 ust. 3 ustawy granica obszaru, któremu został nadany status uzdrowiska, może częściowo pokrywać się z granicą strefy "B" ochrony uzdrowiskowej. Jeżeli zaś status obszaru ochrony uzdrowiskowej pokrywać się ma – stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy - z granicami administracyjnymi gmin, miast lub jednostek pomocniczych gmin, to brak możliwości wydzielenia strefy C, oznaczać musi jednocześnie obowiązek objęcia tych terenów, strefą B. Wówczas bowiem, granica ocenianego obszaru, pokryje się granicami administracyjnymi wskazanych w przepisie jednostek podziału terytorialnego kraju i obejmie wszystkie tereny wchodzące w skład tego obszaru.
Regulacja ta oznacza, że obszar na którym znajduje się zakład skarżącej kasacyjnie spółki, w sytuacji odstąpienia od wyznaczania strefy C, objęty zostałby strefą B. To zaś, z uwagi na dalej idące ograniczenia inwestycyjne w tej strefie (por. art. 38a ust. 2 ustawy) niewątpliwe byłoby jeszcze mniej korzystne dla strony skarżącej kasacyjnie.
Mając powyższe rozważania i oceny na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.