Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 233/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] października 2018 r. o odmowie wydania skarżącemu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], Gmina W. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji za niezasadne uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.) dalej w skrócie u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej rozporządzeniem.
Analiza architektoniczno-urbanistyczna została sporządzona prawidłowo, czytelna część tekstowa jest kompatybilna z częścią graficzną, a z obu dokumentów jednoznacznie wynika, że w obszarze analizowanym istnieją wyłącznie nieruchomości niezabudowane, a więc brak jest zabudowy, która pozwoliłaby na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Brak było podstaw, aby zakwestionować sposób wyznaczenia granic obszaru przewidzianego do analizy dla planowanej inwestycji pod kątem przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy przyjęto trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem tj. 18,9 m x 3 = 56,7 m zgodnie z § 3 rozporządzenia. Tak określony obszar był wystarczający dla przeprowadzenia analizy rzeczywistego i aktualnego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję, a w konsekwencji do stwierdzenia braku spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co z kolei wykluczyło możliwość ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości skarżącego.
W ocenie Sądu nie było celowe ani uzasadnione poszerzenie obszaru analizowanego dla zachowania harmonijnej urbanistycznej całości, ponieważ okalające działkę skarżącego inne działki są niezabudowane. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje teren rolny podzielony na liczne działki budowlane, a pod uwagę brane są obiekty istniejące. W analizie nie uwzględnia się obiektów w budowie czy też obiektów, jakie uzyskały decyzje ustalające warunki zabudowy. Jednak jeśli na podstawie wydanych decyzji zostaną wybudowane w obszarze analizowanym obiekty mieszkalne jednorodzinne wówczas powstanie możliwość ich uwzględnienia.
Z tych też względów wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. została oddalona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.) dalej w skrócie jako K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności postępowania, polegającej na braku kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy jednoczesnym nieuwzględnieniu słusznego interesu odwołującego;
- 2) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dążenia do wyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie polegającym na zbyt rygorystycznym i formalistycznym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego wyłącznie w granicach minimalnych;
- 3) art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w tym wadliwe przyjęcie, że analiza dokonana dla wskazania wymagań niezbędnych do określenia sposobu realizacji nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełna, jasna i wewnętrznie niesprzeczna, podczas gdy wszelkie aspekty przedstawionej analizy pozostają w spektrum kontroli organu postępowania, który jest zobligowany do merytorycznej, właściwej oceny dowodów;
- 4) art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że przedmiotowy teren nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem;
- 5) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez jego nieuwzględnienie w odniesieniu do warunków dotyczących działki skarżącego szerszego obszaru analizy zamiast zbyt rygorystycznego i formalistycznego wyznaczenia obszaru analizowanego i to wyłącznie w granicach minimalnych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza W. z dnia [...] października 2018 r., a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. W związku z tym nieprzypadkowo ustawodawca wprowadził w art. 175 P.p.s.a. ograniczenia związane z jej sporządzeniem, rezerwując to prawo generalnie dla adwokatów lub radców prawnych. Stosownie do już powołanego at. 174 P.p.s.a. sporządzając skargę kasacyjną można ją oprzeć na dwóch podstawowych zarzutach: naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, bądź też naruszenia przez ten Sąd przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna, stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Pod pojęciem przytoczenia podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Podstawę tą stanowią wyłącznie te przepisy, które zastosował Sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz wskutek błędu je pominął.
Ponadto należy zauważyć, że skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno z kolei szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym - dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez Sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu.
Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Uzasadnienie skargi kasacyjnej natomiast ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wyznaczone w art. 183 § 1 P.p.s.a. granice rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym sprawy sądowoadministracyjnej powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyprowadzić podstaw kasacyjnych ani też ich domniemywać.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku należy stwierdzić, że sama skarga kasacyjna nie zarzuca temu Sądowi jakiegokolwiek naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia bądź to przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), bądź art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Przepisy te mogły zostać (i zostały) podniesione w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji wskazujące na ich naruszenie bądź błędne zastosowanie przez organy administracji. Natomiast Sąd pierwszej instancji rozpoznając sprawę nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też nie ustalał warunków zabudowy w oparciu o art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.
W istocie większość zarzutów zawarta w skardze kasacyjnej stanowi dokładne przytoczenie tych samych zarzutów zawartych w samej skardze. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nie polega na tym, że te same zarzuty kierowane wobec organu administracyjnego będą ponownie przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bowiem zaskarżony wyrok i wnosząc skargę kasacyjną należy wskazać na uchybienia kierowane po adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądu administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). Tymczasem w tej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera wprost sformułowanych zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji żadnych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej można zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Istnieje wiec możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która wprawdzie nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mimo więc wadliwości w samej konstrukcji skargi kasacyjnej, istotą zarzutu skarżącego kasacyjnie jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez niezasadne przyjęcie, że w tej sprawie organy administracyjne nie naruszyły art. 6 i art. 7 K.p.a. mimo wydania decyzji niezgodnej z prawem i opartej na częściowym tylko wyjaśnieniu stanu sprawy.
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że organy administracyjne przestrzegały zasady praworządności i zgromadziły należycie materiał dowodowy w sprawie, ustalając wszystkie istotne okoliczności. Podstawowym zaś argumentem skarżącego kasacyjnie jest nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Także i ten argument nie jest zasadny, ponieważ Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w okolicznościach tej sprawy na datę wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszarze analizy nie znajdowała się żadna zabudowa mieszkaniowa, pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji i parametrów przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo przy tym wyjaśnił, że możliwość poszerzenia obszaru analizowanego jest możliwa wtedy, gdy przemawiają za tym dodatkowe okoliczności pozwalająca na zachowanie ładu przestrzennego na danym obszarze, a tak zwiększony obszar ma stanowić pewien ład urbanistyczny.
Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji wskazał, że skoro obszar analizowany stanowi teren rolny, na którym nie ma żadnego budynku mieszkalnego, to poszerzanie tego obszaru w znacznym zakresie przekraczającym 3-krotność szerokości frontu działki nr [...] nie spełniałoby celu, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Nie można uznać, że jedynym celem zwiększania obszaru analizowanego jest poszukiwanie jakiegokolwiek budynku pozwalającego na ustalenie cech zabudowy. Tym samym także i § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, nie został w tej sprawie naruszony.
Nie jest także zasadnym zarzut braku dostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy administracyjne art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez zbyt rygorystyczne i formalistyczne wyznaczeniu granic obszaru analizowanego oraz wadliwe przyjęcie, że analiza sporządzona w tej sprawie jest pełna, jasna i wewnętrznie niesprzeczna, podczas gdy sama analiza nie została należycie skontrolowana. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a. w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Nie został również naruszony art. 80 K.p.a., zgodnie z którym trafnie w tej sprawie organy administracyjne uznały, że na podstawie istniejącego zagospodarowania obszaru analizowanego wokół działki nr [...] w miejscowości Ostrowo nie było możliwości ustalenia kontynuacji cech i parametrów projektowanej przez stronę skarżącą kasacyjnie zabudowy. Taki pogląd, wyrażony w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, jest także prawidłowy.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W tej sprawie taki obszar został ustalony.
Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez stwierdzenie, że przedmiotowy teren nie spełnia łącznie warunków wymaganych tym przepisem także nie jest usprawiedliwiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w zaskarżonym wyroku stwierdził, że w tej sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym nie ma żadnej działki, której sposób zagospodarowania pozwoliłby na ustalenie funkcji oraz cech projektowanej zabudowy. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonywał oceny co do spełnienia dalszych warunków wynikających z art. 61 ust. 2-5 u.p.z.p. Brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. był w tej sprawie wystarczający do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
W tym stanie sprawy, skoro w skardze kasacyjnej nie zostały postawione zasadne podstawy naruszenia przepisów prawa, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.