Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 76/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględnił skargę S.M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.
Wyrok zapadł z w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu [...] marca 2017 r. S.M. złożył w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na fakt prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. wezwany został do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co zostało dokonane w dniu [...] czerwca 2017 r.
W dniu [...] listopada 2017 r. wnioskodawca zwrócił się o udzielenie informacji o stanie sprawy. Następnie kolejnym pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. zwrócił się o wystawienie zaświadczenia, że sprawa jego pobytu w Polsce jest w toku. W dniu [...] grudnia 2017 r. wnioskodawca dokonał zmiany podstawy wniosku w ten sposób, że wniósł o udzielenie zezwolenia w celu połączenia z rodziną cudzoziemca.
Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o udokumentowanie informacji o posiadaniu stabilnego i regularnego źródła dochodu, zaświadczenia o niezaleganiu z zapłatą podatków, potwierdzenia posiadania aktualnego ubezpieczenia oraz innych dokumentów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Organ poinformował przy tym, że przewidywany czas rozparzenia wniosku to [...] maja 2018 r. Tego też dnia Wojewoda zwrócił się do właściwych organów o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt wnioskodawcy na terytorium RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wnioskodawca uzupełnił wniosek o żądane dokumenty w dniu [...] stycznia 2018 r.
Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie akt do wglądu oraz o przyspieszenie załatwienia sprawy. Wskutek braku reakcji Wojewody, pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu [...] lipca 2018 r. Wojewoda wydał decyzję, mocą której odmówił wnioskodawcy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej.
Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przesądza o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego. Sąd podkreślił, że po uzupełnieniu braków formalnych wniosku w czerwcu 2017 r., organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. W ocenie Sądu jedyna taka czynność organu to zwrócenie się o uzupełnienie wniosku w dniu [...] stycznia 2018 r. Sąd wskazał również, że organ nie wziął pod uwagę zmiany podstawy wniosku dokonanej w grudniu 2017 r. Ponadto z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby Wojewoda przekazał organowi wyższej instancji złożone [...] czerwca 2018 r. zażalenie.
Sąd wskazał, że analiza materiału dowodowego wskazuje na nieznajomość akt przez organ, pozorność podejmowanych przez organ czynności oraz lekceważenie wniosków składanych przez stronę. Sąd ponadto odstąpił od wymierzenia organowi grzywny, przyznając skarżącemu sumę pieniężna w wysokości 2000 złotych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając go w części dotyczącej punktów II, IV i V (tj. w zakresie, w jakim Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz w zakresie zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania) i zarzucając:
- 1. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- a. poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa,
- b. poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż zasądzona kwota 2000 zł w sposób oczywisty nie jest adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności, przy czym Sąd I instancji nie rozważył prawidłowo całości zasadności takich żądań finansowych strony w kontekście rzeczywistych działań organu administracji państwowej oraz nie uzasadnił dokładnie i wnikliwie swojego stanowiska zajętego w tej sprawie;
- 2. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało w jego ocenie istotny wpływ na wynik sprawy tj.: przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 2, art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się rażącej bezczynności i przewlekłości.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
- 1. zmianę zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi jako bezzasadnej w zaskarżonej części;
- 2. rozpoznanie sprawy na rozprawie;
- 3. zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjne nie jest zasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy, czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu.
Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd pierwszej instancji, przedstawić na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie nadawał się do rozpoznania pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie ograniczył się bowiem jednie do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie nie wskazał przy tym na jakiekolwiek przepisy prawa materialnego, którym uchybić miał Sąd I instancji.
W rozpoznawanej sprawie kluczowe zaś znaczenie ma zarzut naruszenia przepisów postępowania. Za pomocą tego zarzutu skarżący kasacyjnie kwestionuje uznanie przez Sąd I instancji, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 35 § 2, art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 k.p.a. Słusznie bowiem wskazał Sąd I instancji, że niekwestionowana przez skarżący kasacyjnie organ przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela poglądy Sądu I instancji w powyższym zakresie i przyjmuje je jako własne.
Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ wbrew nakazom wynikającym z treści art. 35 k.p.a., nie podejmował żadnych czynności zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że organ nie dostrzegł, że w grudniu 2017 r. wnioskodawca zmienił podstawę wniosku w ten sposób, że wniósł o udzielenie zezwolenia w celu połączenia z rodziną cudzoziemca. Nie odnotowawszy tej okoliczności, organ w dalszym ciągu domagał się uzupełnień pierwotnie złożonego wniosku, pomimo to, że uzupełnienia te pozostawały bez znaczenia dla toczącego się w nowym przedmiocie postępowania. W ślad za Sądem I instancji należy wskazać ponadto, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji, która wskazywałaby na przekazanie organowi nadrzędnemu złożonego przez wnioskodawcę zażalenia z dnia [...] czerwca 2018 r.
W świetle powyższych okoliczności zasadna jest konkluzja Sądu I instancji, że organ nie wykazał się znajomością akt sprawy, a podejmowane przez organ czynności miały charakter pozorny. Nie zmierzały one bowiem do rozstrzygnięcia sprawy, co wprost narusza art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Bezzasadne są przy tym twierdzenia skargi kasacyjnej, że w sprawie miała miejsce pewna zwłoka, lecz nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ została spowodowana przyczynami obiektywnymi. Te przyczyny to, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu duży napływ wniosków, trudności lokalowe oraz bardzo duża rotacja kadr pracowniczych. Z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organ był bowiem zobowiązany do wydania decyzji nie później niż w ciągu miesiąca albo dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, w zależności od tego, czy rozpoznawana sprawa miała szczególnie skomplikowany charakter. Pierwszą czynność w sprawie organ podjął zaś dopiero 10 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w dodatku czynność ta, wobec zmiany podstawy wniosku, nie miała żadnego znaczenia. W aktach sprawy nie ma przy tym śladu o tym, aby organ zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. Tym samym organ naruszył również art. 36 k.p.a. Nie sposób ponadto uznać, aby taki sposób prowadzenia postępowania przez organ budził zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
Zgodnie z twierdzeniami samego skarżącego kasacyjnie organu, za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę i wynikające stąd naruszenie prawa miało charakter bezsporny, oczywisty i niedający się usprawiedliwić. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że sprawność działania Wojewody zależy od obiektywnie trudnej sytuacji związanej z napływem wniosków składanych przez cudzoziemców. Nie można zaakceptować jednak tego, że sytuacja ta nie ulega żadnej poprawie, co prowadzi do rażącego naruszenia prawa strony do szybkiego załatwienia jej sprawy oraz uzyskania rozstrzygnięcia.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło ponadto do naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, kwota przyznana wnioskodawcy od organu jest adekwatna do zaistniałego w sprawie naruszenia prawa. Jak słusznie Sąd stwierdził, w sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Przesądzenie o tej okoliczności otwierało Sądowi możliwość przyznania kwoty pieniężnej, zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., z której to możliwości Sąd zasadnie skorzystał. Bezpodstawne są przy tym twierdzenia skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie uzasadnił swojego stanowiska w przedmiotowej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że uzasadnienie Sądu jest w tym zakresie pełne i wyczerpujące. Uzasadniwszy swój pogląd, że w sprawie doszło do przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, Sąd prawidłowo skorzystał ze swojego uprawnienia do przyznania wnioskodawcy sumy pieniężnej. Ponadto Sąd wskazał, dlaczego odstąpił od wymierzenia organowi grzywny.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.