Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 728/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę G.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2008 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie rurociągu tłocznego wody surowej łączącego studnię ujęcia wody ze stacją wodociągową, przebiegającego przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości Ł. w gminie S..
G.P. w postępowaniu administracyjnym i w skardze do Sądu Administracyjnego zarzucała naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 K.p.a., gdyż jej zdaniem, w sytuacji gdy z wnioskiem wydanie decyzji występuje gmina, wójt podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy, a co nie miało miejsca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, podkreślił, że postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procesowymi nakazanymi przez K.p.a., tj. w zgodzie z art. 7, 10 § 1 i art. 80 K.p.a. Natomiast co do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, to Sąd stwierdził, że w związku z art. 46a ust. 7 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, obowiązującym w dacie orzekania, organem w nim wskazanym był wójt, zatem samo sprawowanie funkcji organy wykonawczego gminy i pełnienie funkcji ustawowego przedstawiciela nie oznacza pozostawania ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć chociażby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki wójta gminy. Sąd wskazał też, że skarżąca nie wykazała zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 24 i art. 25 K.p.a. mogących być podstawą wyłączenia.
Reprezentowana przez radcę prawnego, G.P. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 25 § 1 K.p.a. i art. 15 K.p.a.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że rozstrzygnięcie Sądu pominęło wykładnię art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 K.p.a. dokonaną przez sądy administracyjne, które stwierdzały, że przepisy o wyłączeniu organu administracji nie wykluczają stosowania do osoby piastującej funkcję organu administracyjnego przepisów o wyłączeniu pracownika, w rezultacie doprowadziło do faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności. Podniesiono też, że decyzje o udzieleniu pozwolenia na budowę ujęcia, jak i o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego Gminie S. zostały uchylone prawomocnymi wyrokami, dlatego upór Wójta nie jest racjonalny i dopóki decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach będzie wydawał jako organ pierwszej instancji Wójt bezpośrednio zainteresowany sprawą, dopóty ta decyzja nie będzie mogła mieć walorów bezstronnej i wydanej w rzetelnym postępowaniu.
W skardze postawiono też wniosek o wystąpienie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność art. 46a ust. 7a ustawy – Prawo ochrony środowiska z art. 78 zd. 1 oraz art. 2 Konstytucji RP, z uzasadnieniem fikcji dwuinstancyjności postępowania w sytuacji, gdy wójt reprezentuje organ i interesy gminy, której jest organem, a która jest inwestorem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw. Jej zarzut sprowadza się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uchylił zaskarżonych decyzji, mimo iż była do tego podstawa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a." W postępowaniu administracyjnym bowiem zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego dotyczące wyłączenia organu, zatem jest ono dotknięte wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., dającą podstawę do wznowienia postępowania. Postawiony też został zarzut naruszenia art. 15 K.p.a., tj. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Jeśli idzie o ten drugi zarzut, to skarżąca wiążę go w istocie z art. 46a ust. 7a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Jej zdaniem przepis ten prowadzi do tego, że w sytuacji, gdy inwestorem jest gmina, wójt – jako organ gminy – nie może dokonać bezstronnej oceny sprawy, gdyż zawsze będzie po stronie interesu gminy. W art. 46a ust. 7 (przepis ten został uchylony) ww. ustawy ustawodawca wskazał organy właściwe do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wskazując w pkt 4 wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jako właściwego do przedsięwzięć niewymienionych w pkt 1-3.
Natomiast w ust. 7a organowi temu przyznano kompetencję do wydawania takich decyzji także w przypadkach przedsięwzięć realizowanych przez gminy, o których mowa w ust. 7 pkt 4, jeżeli przedsięwzięcie leży na obszarze jego właściwości miejscowej. Inaczej mówiąc, jeżeli gmina jest inwestorem przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 7 pkt 4 art. 46a, to wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli przedsięwzięcie leży na obszarze jego właściwości. W praktyce zatem także wówczas, gdy jest organem wykonawczym gminy – inwestora. Z takiego rozwiązania ustawowego nie można wywieść naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wójt, burmistrz, prezydent wydaje decyzję w sprawie, w której stroną jest gmina oraz podmioty mające interes prawny w postępowaniu i wszyscy mają w tym postępowaniu równe prawa, wynikające z zasad K.p.a., w tym możliwość odwołania oraz zaskarżania decyzji do Sądu.
Jeżeli strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia organu, nie zgadza się z nim, służą jej prawa odwoławcze. Jednak inna ocena sprawy przez stronę, aniżeli uczynił to organ rozstrzygający sprawę nie stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności, a tylko o różnicy poglądów na sprawę, która jest przedmiotem rozpoznania przez organ wyższej instancji.
W niniejszej sprawie G.P. nie zgadzała się z rozstrzygnięciem Wójta Gminy S. i w związku z tym wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zasada dwuinstancyjności została więc zachowana, jej sprawa została rozpoznana w dwóch instancjach. Kompetencje przyznane Wójtowi art. 46a ust. 7a –Prawo ochrony środowiska, zasady tej nie naruszyły. G.P. nie zgadzała się tylko z rozstrzygnięciem organu w sprawie, której stroną była też Gmina S., jako wnioskująca o przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji.
Zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności nie jest zatem zasadny, nie było też podstaw uwzględnienia wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego.
Przyznanie kompetencji organowi do działania nie wyklucza stosowania przepisów dotyczących wyłączenia organu. Wprost przeciwnie, jeżeli w sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w przepisach K.p.a., dająca podstawę do wyłączenia organu, powinien to uczynić, aby nie dawać powodów do uchylenia decyzji. Działanie organu, który podlega wyłączeniu jest przecież podstawą do wznowienia postępowania. Jednak wyłączenie organu nie jest kwestią automatyczną, muszą bowiem zaistnieć przesłanki wyłączenia. Natomiast stanowisko skarżącej zdaje się być właśnie takie – skoro inwestorem przedsięwzięcia jest gmina, wójt, jej organ wykonawczy – choć właściwy w sprawie na podstawie art. 46a ust. 7a Prawa ochrony środowiska powinien podlegać wyłączeniu.
W skardze kasacyjnej zarzucono, że Wojewódzki Sąd naruszył art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 K.p.a., zatem należy rozumieć, że w sprawie zaistniały nie tylko podstawy wyłączenia przewidziane w art. 25 § 1 K.p.a., ale również w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a.
Art. 25 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 – małżonek, krewni, powinowaci do drugiego stopnia i 3 osoba związana z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli, 2) osoby zajmującej stanowisko kierownika w organie wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Przepis ten przewiduje dwie różne podstawy wyłączenia, ale żadna z nich nie została przez skarżącą wykazana – jak to zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten nie naruszył zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 K.p.a.
Naruszenia art. 25 § 1 K.p.a. skarżąca zdaje się upatrywać w tym, że choć nie zachodzi żaden przypadek w nim wskazany, to należy powiązać wyłączenie organu z przyczyną wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Takie zdaje się mieć znaczenie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 25 § 1 K.p.a.
Art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Oczywiste jest, że będą możliwe przypadki kiedy wójt znajdzie się w sytuacji przewidzianej tym przepisem i będzie podlegał wyłączeniu.
Przepisy dotyczące wyłączenia pracownika organu mogą mieć przecież zastosowanie do samego organu. Jednak sam fakt, że inwestorem przedsięwzięcia, co do którego ma być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jest gmina, a organem właściwym w sprawie jej wójt nie oznacza, że wystąpił przypadek wskazany w art. 24 ust. 1 pkt 1 K.p.a. Przepis ten wymaga aby przynajmniej uprawdopodobnić wpływ rozstrzygnięcia sprawy wniosku gminy na prawa i obowiązki jej wójta, wybieranego w wyborach powszechnych.
W sprawie nie zaistniały podstawy do wyłączenia Wójta Gminy Skrzyszew, a jedynie G.P. nie zgadzała się z rozstrzygnięciem, gdyż z akt sprawy wynika, iż jest przeciwna budowie wodociągu, a z prawa wyrażenia swego niezadowolenia skorzystała we wszystkich instancjach.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 P.p.s.a.