Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. II SA/Wr 42/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie nakazu wykonania określonych przeróbek niezbędnych do doprowadzenia linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia do stanu zgodnego z przepisami - oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podano, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu nakazał Spółce Energia Pro Koncern – Oddział w Jeleniej Górze wykonanie określonych przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowej linii energetycznej do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia [...] maja 2005 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa uchylił zaskarżoną przez M. W. decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, ustalając nowy termin na dzień [...] czerwca 2005r., a w pozostałej części decyzję tę utrzymał w mocy.
Na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 609/08 ta ostatnia decyzja została uchylona w trybie art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).
Po ponownym rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu z dnia [...] stycznia 2005r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] października 2009r. w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest legalność wykonania w 1989r. linii energetycznej napowietrznej średniego napięcia 20 kv, numer ruchowy L-584, zasilającej stację transformatorową w Brzeźniku przebiegającej od działki nr [...] w B., na której znajduje się słup "A" rozkraczny z odłącznikiem. Należy zauważyć, iż fakt zaskarżenia do WSA we Wrocławiu decyzji z dnia [...] września 2008r. otworzył drogę do kontroli w granicach tej samej sprawy również decyzji z dnia [...] maja 2005r., którą to decyzją po rozpatrzeniu odwołania M. W. -od decyzji PINB w Bolesławcu z dnia [...] stycznia 2005r. na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. potwierdzono obowiązek wykonania przez właściciela linii energetycznej określonych przeróbek, zmieniając jedynie termin wykonania tych czynności, podjętej na podstawie art. 40 nakładającej obowiązek wykonania określonych zmian i przeróbek.
W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na brak ustaleń co do daty miesięcznej zakończenia budowy spornej linii energetycznej, a tym samym brak ustaleń czy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Bolesławiec zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr VII/44/89 z dnia 20 października 1989r. obowiązywał w czasie ww. budowy linii energetycznej napowietrznej oraz brak ustalenia jakie według przepisów o planowaniu obowiązujących w dacie budowy, było przeznaczenie terenów na których znajduje się linia energetyczna, zasadnym jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie powyższych okoliczności.
Należy wskazać, iż dostarczony przez organ I instancji plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na zajęcie stanowiska przez DWINB z uwagi na brak możliwości ustalenia daty miesięcznej zakończenia budowy spornej linii energetycznej a co za tym idzie podjęcia na podstawie ww. ustaleń, dalszego postępowania w sprawie. Podczas ponownego rozpatrzenia sprawy organ stopnia powiatowego winien dokonać ww. ustaleń za pomocą dostępnych środków dowodowych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 10 § 1, art. 40 § 2 i art. 73 § 1 kpa. Strona skarżąca nie została wezwana do przejrzenia akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i do złożenia oświadczeń. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, to jemu a nie stronie należy doręczać wydawane rozstrzygnięcia administracyjne.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie jest zasadna.
W uzasadnieniu wyroku podano, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym Organ II instancji w zaskarżonej decyzji obszernie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie kasacyjne i wykazał, że pomimo podjętych czynności w trybie art. 136 kpa, rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Skarżone rozstrzygnięcie organu II instancji w żadnym stopniu nie narusza wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009r. sygn. akt II SA/Wr 609/08, który w sprawie jest wiążący, a w którym nakazano organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 kpa przy uwzględnieniu ograniczeń wynikających z art. 136 kpa.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. W. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów art. 10 § 1 oraz 73 § 1 Kpa przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru i Budowlanego we Wrocławiu w toku postępowania administracyjnego; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, art. 12 Kpa oraz art. 138 § 2 Kpa, polegającego na nietrafnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części przez organ pierwszej instancji, co skutkowało przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się zwłaszcza, że wyjaśnienie jaka była data budowy linii i jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie budowy można przeprowadzić w uzupełniającym postępowaniu dowodowym mieści się w kompetencjach organu drugiej instancji do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w myśl art. 136 Kpa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną niezasadnie organ drugiej instancji uważa, że ustalenie przybliżonej miesięcznej daty zakończenia budowy spornej linii ma istotne znaczenie skoro z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, kiedy rozpoczęto budowę linii a plany zagospodarowania przestrzennego nie przewidywały możliwości realizacji takiej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty opierają się na błędnym uznaniu przez organ administracji II instancji, a następnie zaakceptowaniu tego stanowiska przez Sąd I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy konieczne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.
Tak sformułowany zarzut zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że z woli ustawodawcy regulacja z art. 138 § 2 Kpa ma charakter wyjątkowy, chociażby z tej przyczyny, że znacząco przedłuża postępowanie administracyjne. Wydając rozstrzygnięcie na podstawie tego przepisu organ II instancji powinien wykazać nie tylko wadliwość postępowania przed organem I instancji, ale i powody, dla których nie jest możliwe zastosowanie uregulowania zawartego w art. 136 Kpa, przy czym przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. Uchylając zaskarżoną decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy istniała możliwość przeprowadzenia postępowania uzupełniającego w trybie art. 136 Kpa, organ II instancji doprowadza do rażącego naruszenia art. 138 § 2 Kpa. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż w sytuacji, gdy zasadniczo materiał wymagany do zakończenia sprawy administracyjnej - wydania rozstrzygnięcia, został w sprawie zgromadzony, zaś kwestią sporną jest w istocie ocena tego materiału i wynikających z niego wniosków, względnie zachodzi potrzeba tylko w niewielkim zakresie uzupełnienia materiału dowodowego, brak jest podstaw do wydania decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 Kpa.
Podjęcie takiej decyzji prowadzi bowiem w warunkach danej sprawy niewątpliwie tylko do jej nieuzasadnionego przedłużania. Przepis art. 138 § 2 Kpa, daje wyjątkowo tylko organowi odwoławczemu możliwość uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, jeżeli postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy w razie uznania, że zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie /np. wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości/ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniających organowi pierwszej instancji, stosownie do art. 136 Kpa.
Należy ponadto zauważyć, że aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż w aspekcie legalizacji obiektu zrealizowanego podczas obowiązywania przepisów poprzedzających Prawo budowlane z 1994 r., kluczowe znaczenie będą miały przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z daty orzekania w sprawie /vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r., sygn. II OSK 1318/06/. Tę kwestię powinien mieć na uwadze Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.