Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 września 2016r., sygn. akt II SA/Kr 241/16, oddalił skargę B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności.
Powyższy wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm., - dalej "Pr. bud.") w sprawie istotnych odstępstw, od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] października 1991 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...], przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w S., przez inwestorów W. i E. U., nałożył na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na dz. nr [...] w S. wraz z planem zagospodarowania działki (4 egzemplarze), uwzględniającego zmiany wynikłe z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy w/w obiekcie, w terminie do 3 miesięcy oraz wykonania określonych robót w zakresie zagospodarowania działki nr [...] w S., dla doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oraz przepisami, poprzez ułożenie korytek betonowych, odprowadzających wody powierzchniowe do niższej części działki inwestora, zgodnie z rysunkiem K-01, zawartym w ekspertyzie technicznej wykonanej przez J. B. w maju 2014 r., dla całkowitego zagospodarowania wód opadowych na działce inwestora i całkowitym wykluczeniu spływania wód na niżej położone działki (dodatkowe zabezpieczenia w czasie gwałtownych opadów).
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołań W. i E. U. oraz B. P., decyzją z [...] grudnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3, 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pr. bud., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, B. P. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, podnosząc zarzuty naruszenia art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a, art. 84 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 51 § 1 pkt 3 Pr. bud. Zdaniem skarżącej, konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie, jakie roboty ziemne i budowlane zostały wykonane w trakcie realizacji przedmiotowej inwestycji, po wtóre należy ustalić jednoznacznie ich wpływ na odprowadzanie wód gruntowych i opadowych z terenu działki nr [...] na działkę należącą do M. P., użytkowaną przez B. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę uznając, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego do jej wniesienia. Według Sądu I instancji zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy tzw. postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 Pr. bud. Interes prawny do brania udziału w takim postępowaniu, przysługuje zatem podmiotom, które są właścicielami (współwłaścicielami) lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na którą oddziałuje inwestycja prowadzona na działce nr [...] w S.. Tymczasem, jak wynika z aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2010 r. (k. 543-544 T. II akt adm.) oraz odpisu z ksiąg wieczystych, wskutek dokonanej darowizny, działka nr [...] w S., która graniczy z terenem inwestycji, stanowi wyłączną własność M. P.. W domu znajdującym się na tej działce, skarżąca jedynie faktycznie zamieszkuje, w związku z ustanowionym na jej rzecz prawem użytkowania i dożywocia (§ 5 i § 6 aktu notarialnego). Z treści w/w praw, które określone są stosownymi przepisami kodeksu cywilnego, a które powstały wskutek oświadczeń złożonych we wspomnianym akcie notarialnym wynika, że skarżąca może kierować jakiekolwiek roszczenia jedynie w stosunku do właściciela działki nr [...] w S..
Od chwili kiedy przestała być właścicielką tej działki, nie przysługuje jej interes prawny do uczestniczenia w postępowaniach administracyjnych, dotyczących działki, na której zamieszkuje, a która nie stanowi już jej własności. Od dnia 10 lutego 2010 r. taki interes prawny przysługuje wyłącznie aktualnemu właścicielowi tej działki – M. P..
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę na konieczność rozważenia, czy fakt doręczenia skarżącej decyzji może skutkować przyznaniem jej interesu prawnego w jej zaskarżeniu. Wprawdzie, jak zaznaczył Sąd, w literaturze i orzecznictwie aktualnie wyrażany jest pogląd, że osoba, której w świetle przepisów prawa nie przysługiwał interes prawny w udziale w określonym postępowaniu administracyjnym, a której doręczono decyzję, z której wynikają dla niej obowiązki lub uprawnienia, ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego. Jednak sam fakt błędnego doręczenia podmiotowi zaskarżonej decyzji nie czyni go stroną. W rozpoznawanej sprawie, skarżąca w następstwie doręczenia jej zaskarżonej decyzji nie nabyła żadnych uprawnień (gdyż to organ jest uprawniony do egzekwowania nałożonego obowiązku), ani też decyzja ta nie nakłada na nią żadnych obowiązków.
Natomiast wskutek błędu (prawdopodobnie przeoczenia) organu, zaskarżona decyzja została doręczona również skarżącej, która na początku przedmiotowego postępowania administracyjnego, była właścicielką działki graniczącej z terenem inwestycji. Okoliczność ta, w sytuacji kiedy wskutek błędu organu także skarżącej doręczono decyzję, która nie nakłada na nią żadnych obowiązków, ani też nie przyznaje jej żadnych uprawnień, nie uprawnia do wyrażenia poglądu, że w związku z tym nabyła on interes prawny do wniesienia skargi. Dodatkowo Sąd zauważył, że skarga, która była rozpoznana merytorycznie wyrokiem WSA z 7 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 963/12, wniesiona została m.in. przez M. P., któremu przysługiwał już wtedy przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie posiada on interes prawny do wniesienia skargi, na decyzję kończącą to postępowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła B. P. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wywołanego skargą kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 50 § 1 p.p.s.a., polegającej na zwężającej interpretacji pojęcia "interes prawny" i uznanie, że B. P. nie posiada interesu prawnego do złożenia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] grudnia 2015 r. z uwagi na to, że nie jest właścicielem nieruchomości, położonej w S., złożonej z działki nr [...], co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi na przedmiotową decyzję, podczas gdy osobie tej do ww. działki przysługują uprawnienia o charakterze obligacyjnym, do których stosuje się odpowiednio przepisy o własności.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, to właśnie z treści prawa dożywocia, połączonego z prawem użytkowania, należy wiązać istnienie interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. Natomiast nieuprawnione jest w ramach procesu interpretacji pojęcia "interes prawny" jako przesłanki do wniesienia skargi do WSA na decyzję administracyjną, podjętą w ramach postępowania naprawczego (art. 51 Pr. bud.) ograniczanie się wyłącznie do dyspozycji, określonej w art. 28 ust. 2 Pr. bud.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.
W rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią sporną jest przeprowadzona przez Sąd I instancji ocena legitymacji skargowej B. P. do wniesienia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., a w zasadzie jej brak, skutkujący oddaleniem skargi.
Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Z przywołanego unormowania wynika, że podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie każdy, kto ma w tym interes prawny. Użyte w art. 50 § 1 p.p.s.a. pojęcie interesu prawnego odbiega w swym znaczeniu od zakresu pojęcia "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 k.p.a., który odnosi się przede wszystkim do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Interes prawy w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. musi mieć swoje oparcie w przepisach prawa, zaś jego istotą jest związek z konkretną normą prawa. Źródłem interesu prawnego mogą być zarówno przepisy prawa materialnego jak i prawa ustrojowego oraz procesowego, należące do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego). Ma być to więc taka norma prawna, na podstawie której określony podmiot w postępowaniu administracyjnym może domagać się konkretyzacji swoich praw lub obowiązków albo też żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu administracyjnego lub czynności w celu ochrony swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem.
Interes prawny powinien być interesem własnym, a przy tym indywidualnym, obiektywnym, konkretnym, realnym i aktualnym. Adresat decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (np. W. Chróścielewski – System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 5. Wydanie, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2017, str. 320-322, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2007 r. II OSK 1225/06 – Lex nr 360339, 23 stycznia 2018 r. II OSK 854/16 – Lex nr 2446381, 5 sierpnia 2010 r. II OSK 925/10, 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1551/11 – dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Innymi słowy, ostateczna decyzja administracyjna, przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie, nie przesądza jeszcze, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w omówionym wyżej znaczeniu. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zweryfikowanie, czy podmiot wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym.
W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego poprawnie ocenił, że B.P. nie posiadała interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności i w rezultacie orzekł o oddaleniu jej skargi. Wprawdzie początkowo skarżąca kasacyjnie posiadała przymiot strony postępowania administracyjnego, wywodzący się z przysługującego jej prawa własności działki nr ew. [...] w S., graniczącej bezpośrednio z działką nr ew. [...], na której wzniesiono budynek mieszkalny jednorodzinny objęty niniejszym postępowaniem. Przymiot ten jednak bez wątpienia utraciła, co umknęło organom orzekającym w sprawie, wobec przeniesienia z dniem 10 lutego 2010 r. w drodze umowy darowizny własności nieruchomości na wnuka M. P.. Z treści § 5 i § 6 aktu notarialnego Rep. A nr [...] oraz księgi wieczystej nieruchomości nr [...] wynika, że w związku z zastrzeżeniem darczyńcy i w wykonaniu jego polecenia M. P. ustanowił prawo bezpłatnego, dożywotniego i niepodzielnego użytkowania nieruchomości nr [...] wraz z zabudowaniami na rzecz skarżącej kasacyjnie i jej męża oraz zobowiązał się do sprawowania nieodpłatnej osobistej opieki nad nimi.
Wobec tego, od dnia 10 lutego 2010 r. podmiotem uprawnionym do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strona, a następnie w postępowaniu przed sądem administracyjnym był wyłącznie M. P.. Fakt, że organ pierwszej instancji doręczył B. P. podjęte rozstrzygnięcie i zainicjowała ona wraz z inwestorami postępowanie odwoławcze, a następnie samodzielnie zaskarżyła wydaną decyzję do Sądu wojewódzkiego, nie czynił z niej automatycznie i trwale strony postępowania administracyjnego, ani tym bardziej sądowego. Rację ma przy tym Sąd I instancji twierdząc, że zaskarżona decyzja nie nakłada na B. P. żadnych obowiązków, nie przyznaje jej także żadnych uprawnień. Podmiotami zobowiązanymi do wykonania określonych w tej decyzji nakazów są wyłącznie inwestorzy, którzy nie skorzystali z prawnej możliwości wniesienia skargi do Sądu I instancji. Nie zachodzi wobec tego związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków B. P. a zaskarżonym aktem administracyjnym.
Brak jest w związku z tym podstaw do wyrażenia poglądu, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, skarżąca kasacyjnie posiadała interes prawny do wniesienia skargi. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że źródłem legitymacji skargowej B. P. jest wynikające z umowy darowizny ustanowione na jej rzecz prawo dożywocia i użytkowania nieruchomości (art. 908 § 2 k.c. i art. 266 k.c.), czy też okoliczność, że do ochrony praw rzeczowych ograniczonych stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 251 k.c.). Przepis art. 251 k.c. może mieć zastosowanie jedynie w stosunkach cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem a użytkownikiem. Nie ma on zastosowania w stosunkach administracyjnoprawnych.
Natomiast umowa dożywocia jako stosunek obligacyjny (umowny) łączy strony umowy i prowadzi między nimi do powstania praw i obowiązków, ograniczonych do przedmiotu umowy. Nie daje ona podstaw do kształtowania przez organy administracji publicznej uprawnień i obowiązków wynikających z Prawa budowlanego. Z tytułu prawa dożywocia skarżąca kasacyjnie obecnie nie może domagać się od organów nadzoru budowlanego podjęcia czynności w stosunku do budowy na działce sąsiedniej, co w niczym nie ogranicza uprawnień właściciela działki nr [...] – M. P., który brał udział w postępowaniu administracyjnym i mógł wnieść środki zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro byt ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowanie), jest uzależniony od bytu silniejszego prawa rzeczowego (prawa własności), to interes prawny będący podstawą legitymacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczącym nieruchomości wynika bezpośrednio z norm regulujących "silniejsze" prawa rzeczowe, a jedynie pośrednio z norm regulujących ograniczone prawa rzeczowe.
Z perspektywy specyfiki prawa administracyjnego brak bezpośredniego związku z normami regulującymi ograniczone prawa rzeczowe powoduje, że taki pośredni interes ma jedynie charakter interesu faktycznego nie podlegającego samodzielnej ochronie (wyroki NSA: z 5 grudnia 2014 r. I OSK 179/14 – Lex nr 2008789, 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 791/06 – Lex nr 329119, 26 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 263/09 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem interes skarżącej kasacyjnie, która wraz z mężem zainicjowała postępowanie administracyjne w latach 90 XX wieku i obecnie jest zainteresowana jego przebiegiem należy oceniać wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego.
Kompleksowa analiza motywów zaskarżonego wyroku przeczy tym samym stanowisku autora skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji przy ocenie legitymacji skargowej B. P. przyjął zawężającą interpretację "pojęcia interes prawny" na tle art. 50 § 1 p.p.s.a., ograniczającą się wyłącznie do dyspozycji art. 28 ust. 2 Pr. bud.
Wprawdzie, jak wynika z uzasadnienia wyroku, Sąd I instancji błędnie wywiódł, iż interes prawny w postępowaniu naprawczym, prowadzonym w trybie art. 51 Pr. bud. przysługuje podmiotom, które są właścicielami (współwłaścicielami) lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, na którą oddziałuje inwestycja prowadzona na działce nr [...] w S., ponieważ w orzecznictwie przyjmuje się, iż krąg stron postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., nie zaś art. 28 ust. 2 Pr. bud. (wyroki NSA z: 17 lipca 2018 r. II OSK 2068/16, 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 569/16, 24 kwietnia 2012 r. II OSK 225/11 – www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzone uchybienie w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, a pozostała część rozważań Sądu I instancji na tle art. 50 § 1 p.p.s.a. nie budzi zastrzeżeń, pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.