Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2005 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł. na uchwałę Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skargę oddalił.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Rada miasta stołecznego Warszawy uchwałą z dnia [...] nr [...] odrzuciła w całości zarzut wniesiony przez M. Ł. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego - część zachodnia, dotyczący ustaleń planu odnośnie działek o nr ew. 61 z obrębu 1-10-73 i 135 z obrębu 1-10-74 oraz odnośnie projektowanego przedłużenia ulicy [...].
W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała, iż uchwałą nr 250 Rady Gminy Warszawa Ursynów z dnia 9 lipca 1996 r. przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego. W związku ze spełnieniem przesłanek wskazanych w intertemporalnym przepisie art.85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), do planu tego (pomimo wejścia w życie wskazanej wyżej ustawy) znajduje w dalszym ciągu zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz.139 z późn.zm.). Zarzut do projektu planu wniósł M. Ł., kwestionując planowane przedłużenie ulicy [...] oraz zapisy wykluczające zabudowę wielorodzinną, ograniczające wysokość zabudowy, ustalające powierzchnię biologicznie czynną oraz wielkość projektowanych działek na terenie obejmującym działki o nr ewid.61 z obrębu 1-10-73 i 135 z obrębu 1-10-74, oznaczonym w projekcie planu symbolami MU I, MU IIa i MU II.
Zarzut ten nie został uwzględniony przez Prezydent m.st. Warszawy (Zarządzenie nr 951/2003 z dnia 3 grudnia 2003 r.).
Wbrew twierdzeniom zarzutu w projekcie planu należy utrzymać przebieg projektowanej ulicy [...] oraz ustalenia dla terenów, na których znajdują się nieruchomości wnoszącego zarzut (tereny oznaczone symbolem MU I, MU II, MU IIa) albowiem obszar objęty zarzutem przeznacza się w projekcie planu pod zabudowę, a planowane przedłużenie ulicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] umożliwi powstanie właściwego układu komunikacyjnego na tym obszarze. Obsługi takiej nie zapewnia istniejąca ulica [...], do której obszar objęty zarzutem przylega od strony wschodniej. Ulica ta, będąca drogą gruntową o szerokości dwa metry, uniemożliwia dojazd samochodów służb miejskich (np. straży pożarnej). Względy ochrony użytku ekologicznego [...], w pobliżu którego przebiega ulica [...], nie pozwalają na jej poszerzenie i poprowadzenie w niej sieci infrastruktury technicznej. Droga ta nie skomunikuje, nawet mimo jej poszerzenia, działek przewidzianych do zabudowy na terenach użytkowanych rolniczo.
Ponadto duże natężenie ruchu na ciągu ulic ponadlokalnych (zbiorczych) w stanie istniejącym i przewidywane jego zwiększenie wraz z połączeniem Ursynowa i Wilanowa stwarza konieczność wytworzenia ciągu ulic lokalnych (w tym ulicy [...]) jako alternatywną drogę przejazdu dla mieszkańców okolicznych terenów. Zawarcie w planie linii rozgraniczających projektowanej drogi było wypełnieniem obowiązku wynikającego z art.35 ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. nr 204, poz.2086) oraz uchwały nr XXXVIII/492/2001 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy z określeniem ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.Urz.Woj. Maz. Nr 165, poz.2515), które to ustalenia na podstawie art.27 ust.2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st.
Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz.361 z późn.zm.) pełnią funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Lokalizacja ulicy umożliwi właściwą obsługę komunikacyjną oraz zabudowę terenów, które obecnie nie mogą być zainwestowane (rolnicze). Właściciele terenów uzyskują możliwość zabudowy gruntów kosztem wydzielenia z nich drogi.
Odnosząc się do kwestionowanych przez wnoszącego zarzut ograniczeń inwestycyjnych, dotyczących terenu, na którym posiada on nieruchomości, Rada wskazała, iż wynikają one z przyjętej w projekcie planu zasady zmniejszającej się intensywności zagospodarowania od ulicy Puławskiej w kierunku użytku ekologicznego [...]. Nieruchomość należącą do wnoszącego zarzut, stanowiącą pas terenu o długości ok.210 metrów, objęto granicami trzech terenów, różniących się zasadami zagospodarowania. Na całym obszarze wykluczono zabudowę wielorodzinną w nawiązaniu do istniejącego w przeważającej części zainwestowania. Wysokość zabudowy zmniejsza się od 14 metrów przy ulicy Puławskiej, przez 10,5 metra w części środkowej – tereny MUIIa i MUII (wysokości tej nie przekracza większość zabudowy już istniejącej na tym terenie), do 8,5 metra na terenie położonym najbliżej użytku ekologicznego [...]. Część działki nr ew.135 (w granicach terenów MU i MU IIa) położona jest w strefie ochrony hydrogeologicznej [...], wyznaczonej w stosownej analizie hydrologiczno – przyrodniczej.
Z uwagi na ograniczone możliwości zasilania [...], na terenie tym obowiązuje zakaz budowy przegród wodoszczelnych (m.in. głębokich fundamentów, koniecznych przy podpiwniczeniu budynku). Stąd też wynika zakaz budowy piwnic. Ustalenie rygorystycznych wymagań odnośnie powierzchni biologicznie czynnej wynika zarówno z potrzeby zachowania terenów zielonych, jak i z warunków gruntowych (gliny zwałowe), utrudniających wsiąkanie wód opadowych, co ma szczególne znaczenie na obszarze zasilającym [...]. Z tego względu projekt planu przewiduje nakaz zachowania na działkach położonych w okolicy [...] powierzchni biologicznie czynnej, na pozostałych natomiast terenach nie mniej niż 60%. Ochrona [...] wymagała również ograniczenia możliwości inwestowania na terenach do niego przyległych - do budynków wolnostojących i bliźniaczych, z wyłączeniem zabudowy szeregowej, na działkach o powierzchni gwarantującej ekstensywne zagospodarowanie terenu.
Identycznym rygorom zagospodarowania poddane zostały wszystkie tereny oznaczone symbolem MU I. W skardze na uchwałę M. Ł. podniósł, iż przy ustalaniu w projekcie planu zasad zagospodarowania terenu nie wzięto pod uwagę stanu zagospodarowania już istniejącego. W ocenie skarżącego bezzasadnie pozbawiono go takich możliwości inwestowania na własnych działkach, jakie w ostatnim okresie uzyskali jego sąsiedzi. O ile bowiem skarżący może realizować wyłącznie zabudowę jednorodzinną o wysokości 8,5 – 10 metrów, przy zachowaniu powierzchni biologicznie czynnej 60-80%, o tyle na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa wielorodzinna o wysokości 11-12 metrów, natomiast udział powierzchni biologicznie czynnej nie przekracza 10-20%. Pozwolenia na budowę, na podstawie których inwestycje te zrealizowano wydano w ostatnich latach. Decyzją z maja 2005 r. zezwolono natomiast na kolejną inwestycję tego typu – osiedle domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, odznaczające się dużą intensywnością zabudowy i niewielkim udziałem powierzchni biologicznie czynnej.
W ocenie skarżącego uchwała w bardzo ogólnikowy sposób uzasadnia przyjęte zasady zagospodarowania terenu, w tym w szczególności powody wykluczenia zabudowy wielorodzinnej, co narusza art.24 ust.3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego uchwała usankcjonowała ograniczenie przysługujących mu praw właścicielskich, do którego to ograniczenia brak było podstaw prawnych. Działanie takie narusza art.6 ust.4 powołanej ustawy. W ocenie skarżącego władztwo planistyczne gminy, którego co do zasady nie neguje, nie może oznaczać pełnej dowolności w kształtowaniu przez gminę zasad zagospodarowania terenu a tym samym w ingerowaniu w prawo własności gruntów objętych planem. Jednym z instrumentów zabezpieczających przed taką dowolnością jest nałożony na organy gmin obowiązek faktycznego i prawnego uzasadnienia uchwały rozstrzygającej zarzut do projektu planu. Obowiązek ten nie został w należyty sposób wykonany w niniejszej sprawie.
Wynikające z postanowień planu daleko idące zróżnicowanie sposobu zagospodarowania działek już zabudowanych oraz działek niezabudowanych, nie zakwestionowane w uchwale, jest rozwiązaniem arbitralnym i uznaniowym.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W ocenie Rady ustawodawstwo regulujące zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie daje skarżącemu podstawy do formułowania pod adresem gminy administracyjnoprawnych roszczeń o ukształtowanie w planie sposobu zagospodarowania jego nieruchomości identycznie jak na gruntach sąsiednich. Przyczyny wprowadzenia w odniesieniu do nieruchomości skarżącego pewnych ograniczeń wykazano dostatecznie w zaskarżonej uchwale.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Uzasadniając powyższe Sąd wskazał, iż odnoszące się do nieruchomości skarżącego ograniczenia inwestycyjne są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gmina upoważniona jest do ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenu. W związku z powyższym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art.33 ustawy). Wskazane wyżej regulacje stanowią generalne upoważnienie do wykluczenia na niektórych obszarach, objętych projektem planu zagospodarowania przestrzennego Ursynowa Zachodniego – część zachodnia, niektórych rodzajów zabudowy, ograniczenia wysokości nowych budynków, nakazania zachowania odpowiedniego udziału powierzchni biologicznie czynnej, zastrzeżenia minimalnych powierzchni działek powstałych w wyniku podziału.
Wskazać należy, iż w obowiązujących przepisach prawa, w tym w szczególności w przepisach znajdującej zastosowanie w sprawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie sposób doszukać się normy przewidującej, iż przy uchwalaniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu istnieje bezwzględny wymóg dostosowania projektowanych rozwiązań planistycznych do sposobu zagospodarowania terenu, jaki już występuje w sąsiedztwie. Projektując dopuszczalny sposób zagospodarowania terenu, obejmujący m.in. nieruchomości skarżącego, gmina musiała wziąć pod uwagę stan zagospodarowania istniejący w sąsiedztwie. Nie oznacza to jednakże, iż stan ten był dla gminy wiążący.
Sąd podniósł również, iż zaskarżona uchwała spełnia wymagania przewidziane w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co czyni nieuzasadnionym zarzut skarżącego jakoby uchwała ta naruszała wskazany przepis.
Skarżący M. Ł. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art.2 i art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 4 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. art.113 § 1 powołanej ustawy, przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających zgłoszonych przez skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż gmina powinna wziąć pod uwagę przy projektowaniu nowych rozwiązań planistycznych istniejący stan zagospodarowania terenu. Procedury planistycznej nie sposób prowadzić bez analizy istniejącego stanu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego bezzasadnie pozbawiono go możliwości inwestowania na własnych działkach, jakie uzyskali jego sąsiedzi, co ogranicza prawo własności skarżącego chronione przecież przez Konstytucję. Ponadto skarżący składał dokumenty potwierdzające fakt nierównego traktowania przez przyjęty plan sąsiadujących właścicieli, a fakty te nie zostały wzięte przez Sąd pod uwagę.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada miasta stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazała, iż gmina wzięła pod uwagę istniejący stan zagospodarowania terenu. Mając obowiązek ochrony [...] poprzez ograniczenia intensywności zabudowy w jego sąsiedztwie, wprowadziła te ograniczenia na terenach niezabudowanych, a z oczywistych względów nie mogła wprowadzić ograniczeń na terenach już zabudowanych. Ponadto wskazano, iż gmina musi mieć środki prawne służące bilansowaniu intensywności zabudowy i uciążliwości dla środowiska naturalnego, w szczególności w sąsiedztwie terenów chronionych. Takim narzędziem jest właśnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie organu domniemywać można, iż rzeczywistą przesłanką dla sprzeciwu wobec ustaleń projektu planu jest przekonanie, że nieruchomość przeznaczona na intensywną zabudowę ma wyższą wartość rynkową niż nieruchomość przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną. Wpływ ustaleń planu na oczekiwane przez skarżącego korzyści ekonomiczne nie oznacza naruszenia jego interesu prawnego. Ponadto zarzut dotyczący nierównego traktowania przez przyjęty plan sąsiadujących nieruchomości organ uznał za chybiony z uwagi na rolę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gdy żywiołowy rozwój zabudowy zagraża bilansowi ekologicznemu terenu, wydolności infrastruktury lub układu komunikacyjnego to gmina ma obowiązek wprowadzić ograniczenia intensywności zabudowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjne nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwana dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy P.p.s.a. (a w rozpatrywanej sprawie brak jest tych przesłanek) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach wyżej określonych.
Tak więc rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza zakres rozstrzygania i jednocześnie zobowiązuje do oceny zarzutów sformułowanych w tej skardze. Uwzględniając powyższe założenia Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 64 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Jednakże dopuszcza się możliwość ograniczenia tego prawa w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji). W rozpatrywanej sprawie taką ustawą jest ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994r. (tekst jednolity: Dz. U. nr 15 z 1999r. poz.139 ze zm.) która prawidłowo w niniejszej sprawie znalazła zastosowanie. Zgodnie z treścią art. 4 ust.1 tej ustawy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Zadanie to gmina wykonuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przy zachowaniu reguł i warunków określonych w ustawach.
W związku z powyższym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.
Sam skarżący naruszenia prawa upatruje wyłącznie w tym, iż wyłożony do publicznego wglądu projekt planu pozbawia go możliwości realizacji zabudowy o takim stopniu intensywności i wysokości jakie zostały zrealizowane na działkach sąsiednich na podstawie dotychczas obowiązującego planu oraz wydanych pozwoleń na budowę.
Rada m. st. Warszawy musiała wziąć pod uwagę stan zagospodarowania istniejący w sąsiedztwie, jednak stan ten nie mógł być dla Rady jedynym wyznacznikiem przy określeniu wysokości i intensywności zabudowy. Rada m. st. Warszawy miała bowiem obowiązek ochrony [...] m. in. poprzez ograniczenie wysokości i intensywności zabudowy w jego sąsiedztwie. Jest rzeczą oczywistą, że takich ograniczeń nie można wprowadzić na terenach już zainwestowanych. Ponadto z istoty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż ma on kształtować sposób zagospodarowania terenów w przyszłości.
Sąd I instancji poprawnie ocenił, iż zaskarżona uchwała czyni zadość wymaganiom zawartym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem Rada m. st. W-wy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie uznano, że zaskarżona uchwała wymagania te spełnia. Organ, w uzasadnieniu uchwały, szczegółowo określił powody, dla których zarzut został odrzucony. Wyraźnie też przedstawiono przyjęte w projekcie planu zasady ochrony [...] poprzez zmniejszanie intensywności i wysokości zabudowy w miarę przybliżania się do tego użytku ekologicznego. Na nieruchomość skarżącego przy ulicy Puławskiej dopuszcza się zabudowę do 14 metrów wysokości, bliżej [...] do 10,5 metra a najbliżej [...] już tylko 8,5 metra. Podobnie jest z powierzchnią biologicznie czynną, im dalej od [...] tym jest ona mniejsza.
Stosownie do treści art. 134 ustawy P.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd I instancji bada legalność, a więc zgodność z prawem, zaskarżonego aktu bądź czynności opierając się na całym materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie.
Należy zauważyć, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wypowiedział się co do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc również co do dokumentów przedstawionych przez skarżącego. Nadto należy wskazać, iż decyzje o warunkach zabudowy czy o pozwoleniu na budowę nie są dowodami, które mają wpływ na treść planu. Zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów o postępowaniu w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. tj., art.113 § 1 wskazanej ustawy należy uznać więc za nie zasadny.
Istniejący stan zagospodarowania terenu nie obliguje organu ustalającego zasady zagospodarowania dla pobliskich terenów niezabudowanych do ustalenia w przyszłości zabudowy ściśle pokrywającej się z już istniejącym. Dokumenty stwierdzające rodzaj zabudowy na poszczególnych działkach (świadczące, według skarżącego, o nierównym traktowaniu przez przyjęty plan sąsiadujących nieruchomości) nie wiążą organu w planowaniu na przyszłość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokumenty takie nie mają decydującego znaczenia w toku prowadzonych prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan taki powstaje bowiem na przyszłość i uwzględniać musi potrzeby zabudowy jak i jej ograniczenie na przyszłość.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mniemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.