Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 538/14

Uzasadnienie

II OSK 538 / 14

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. P. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r. i umarzającą postępowanie administracyjne w przedmiocie rozbiórki pomieszczenia gospodarczego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W dniu 8 maja 2003 r. H. K. wystąpiła z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przez właścicielkę M. Z. na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...]. W trakcie oględzin nieruchomości ustalono, że M. Z. rozpoczęła bez stosownego pozwolenia na budowę roboty budowlane związane z rozbudową na poziomie przyziemia pomieszczenia gospodarczego przy istniejącym budynku mieszkalnym od strony ogrodu z rozbudową umieszczonego nad nim tarasu. Pismem z 18 kwietnia 2003 r. właściciel terenu – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] – udzieliła inwestorce pozwolenia na rozbudowę. Przedmiotowy budynek został przez Spółdzielnię przekazany M. Z. do użytkowania około 1981 r. Inwestorka oświadczyła nadto, że zamiar wykonania robót wraz z dokumentami złożyła do organu administracji architektoniczno-budowlanej dnia 7 października 2005 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi (dalej PINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] nakazał M. Z. rozbiórkę rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem wraz z przywróceniem go do stanu pierwotnego (zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę) na posesji przy ul. [...] w L. oraz uporządkowanie terenu po wykonanych robotach. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŁWINB) decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił powyższą decyzję PINB w całości, a sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi wniesionej przez H. K. wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r. stwierdził nieważność decyzji ŁWINB w Łodzi z [...] sierpnia 2003 r. argumentując to tym, że organ drugiej instancji rażąco naruszył prawo, bowiem uchylił decyzję organu pierwszej instancji, od której strona nie wniosła odwołania.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r. ŁWINB, po rozpoznaniu wniosku M. Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., w części orzekającej nakaz rozbiórki od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem i stwierdził nieważność tej decyzji w części obejmującej nakaz przywrócenia obiektu do stanu pierwotnego (zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę) i uporządkowania terenu po wykonanych robotach. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2005 r.

Pismem z 9 lutego 2007 r. M. P. wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji PINB z [...] czerwca 2003 r. Do wniosku załączyła zaświadczenie wydane przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] z 23 stycznia 2007 r., w którym wskazano, że w zasobach Spółdzielni istnieją podobne rozbudowy domów, jak w przypadku domu przy ulicy [...]. M. P. posiadała spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego przy ul. [...] oraz prawo do użytkowania działki o powierzchni 183,90 m2 i dysponowania nią na cele budowlane. Spółdzielnia wyraziła zgodę na dobudowanie tarasu, po spełnieniu warunków wskazanych przez UMŁ Delegatura Łódź-Polesie. Pismem z dnia 16 lutego 2007 r. PINB w Łodzi poinformował stronę, że pozostawia jej wniosek bez rozpoznania, gdyż nie znalazł podstaw prawnych do zmiany wspomnianej decyzji w zakresie uchylenia obowiązku rozbiórki.

Kolejnym pismem z dnia 5 kwietnia 2007 r., uzupełnionym dnia 5 lutego 2010 r., M. P. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. PINB wznowił postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz orzekł o odmowie nakazania rozbiórki rozbudowanego od strony ogrodu pomieszczenia gospodarczego z tarasem, zlokalizowanego na nieruchomości w Ł. przy ul. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania H. K., ŁWINB decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. uchylił jednak decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Łd 1030/10) oddalił skargę od wskazanej wyżej decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r.

W ramach ponownie toczącego się postępowania, organ pierwszej instancji wezwał wnioskodawczynię do wykazania, że dochowała terminu, przysługującego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a. Pismem z 15 kwietnia 2011 r. strona wyjaśniła, że podanie z dnia 9 lutego 2007 r. należało potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania, nadto podała, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się w momencie uzyskania zaświadczenia ze Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia [...] stycznia 2007 r.

Uwzględniając wyjaśnienia strony PINB w Łodzi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wznowił postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] maja 2011 r. stwierdził, że ostateczna decyzja PINB w Łodzi z dnia [...] czerwca 2003 r. została wydana z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania ŁWINB w Łodzi decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające ją postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na zgromadzony materiał dowodowy stwierdził, że powziął uzasadnione wątpliwości, co do zachowania terminu do złożenia przez M. P. wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 73/12 uchylił decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2011 r. W motywach wyroku WSA wskazał między innymi, że w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. organ drugiej instancji upoważniony jest do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy w toku postępowania odwoławczego stwierdzi, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów proceduralnych, a jednocześnie zachodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie natomiast uchybień natury merytorycznej nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, lecz obliguje go do wydania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzeczenia reformatoryjnego, a więc decyzji o uchyleniu rozstrzygnięcia organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy.

Wyjątek od zasady, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją organu pierwszej instancji może mieć miejsce wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. jest uprawniony do wydania decyzji, w której uchylając decyzję organu I instancji orzeknie o umorzeniu postępowania w pierwszej instancji.

Sąd zwrócił uwagę też na to, że organ odwoławczy powziął uzasadnione wątpliwości, co do zachowania terminu do złożenia przez M. P. wniosku o wznowienie przedmiotowego postępowania i kierując się regulacją art. 136 K.p.a. uzupełnił dotychczas zgromadzony materiał dowodowy. Skompletowana w ten sposób dokumentacja potwierdziła w przekonaniu organu II instancji fakt uchybienia przez M. P. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i wadliwe wznowienie przez organ I instancji postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., a następnie wydanie przez ten organ decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w trybie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 K.p.a. Jedynym zaś powodem zastosowania trybu przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a. podniesionym w motywach rozważanej decyzji był fakt, iż w świetle znowelizowanego od dnia 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 149 § 3 K.p.a., odmowa wznowienia postępowania administracyjnego następuje w drodze postanowienia.

Stanowisko organu administracyjnego w tym zakresie Sąd ocenił jako błędne i zupełnie nieuzasadnione, ponieważ w podjętym rozstrzygnięciu ŁWINB nie wskazał organowi I instancji na konieczność uzupełniania braków w stanie faktycznym sprawy, a ponadto nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a. w sposób, który uzasadniał usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Niewątpliwie w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji organ dysponował kompletnym materiałem dowodowym w oparciu, o który mógł i powinien był rozstrzygnąć rzeczoną sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w Łodzi z [...] maja 2011 r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, że trudno było dopatrywać się w podaniu M. P. z dnia 9 lutego 2007 r. wniosku o wznowienie postępowania, zamiast wniosku o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 K.p.a. lub art. 155 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie pozostawił bez rozpoznania żądanie strony o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r., PINB słusznie uznał, że skoro pismem z 15 kwietnia 2011 r. M. P. doprecyzowała swoje podanie z dnia 9 lutego 2007 r., podanie to należało potraktować, jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Dodatkowo podniesiono, że M. P. wskazała jako podstawę wznowienia postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wskazując nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody podniosła, że jest właścicielem domku spółdzielczego, a Spółdzielnia nie zgłaszała sprzeciwu dla zalegalizowania samowolnych robót budowlanych.

Jej zdaniem okoliczność ta nie była znana organowi w dacie wydania decyzji. Na podobną okoliczność strona powołała się w piśmie z dnia 9 lutego 2007 r. i załączyła do niego zaświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 23 stycznia 2007 r. Z kolei, w piśmie z dnia 5 lutego 2010 r. uzupełniającym wniosek o wznowienie postępowania strona zarzuciła organowi pierwszej instancji nieuzasadnione uznanie za strony postępowania H. K. oraz A. i J. małżonków D. i bezprawne nieuznanie za stronę postępowania jej małżonka M. Z., który był współinwestorem przedmiotowej inwestycji.

Z kolei, w piśmie z dnia 15 kwietnia 2011 r. strona wyjaśniła, że 9 lutego 2007 r. wystąpiła do PINB z wnioskiem o zmianę decyzji nr [...] powołując się na fakty, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji. Organ nie był w posiadaniu informacji, że wraz z mężem przysługiwało jej spółdzielcze prawo do domu jednorodzinnego przy ul. [...], natomiast właścicielem działki (sąsiednich również) była Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Organ przyjął, że tylko inwestorka posiada spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego. Sąsiedzi, których organ uznał za strony także nie byli wtedy właścicielami działek. Poza tym, Spółdzielnia nie wniosła sprzeciwu, a wręcz wyraziła zgodę na prowadzoną budowę. Przywołane okoliczności miały istotne znaczenie dla sprawy, lecz nie były znane organowi, ani w dniu wizji, ani w dniu wydania spornej decyzji. O wspomnianych faktach strona dowiedziała się w dniu 23 stycznia 2007 r., w momencie uzyskania zaświadczenia ze Spółdzielni.

Dodatkowo strona podniosła, że w toku postępowania administracyjnego objętego decyzją nr [...] została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, nie otrzymała, bowiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz przed wydaniem decyzji nie została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Co więcej decyzję nr [...] skierowano tylko do strony, podczas gdy współinwestorem spornych robót budowlanych był także M. Z. Zdaniem organu orzekającego okoliczność, że małżeńskie spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego przysługiwało nie tylko M. P., lecz również jej mężowi (M. Z.) była znana stronie odwołującej się od 10 kwietnia 1981 r., w której to dacie małżonkowie uzyskali powyższe prawo. Strona brała udział w oględzinach nieruchomości przeprowadzanych 23 maja 2003 r. i wówczas o tym fakcie nie powiadomiła pracownika PINB. Powyższe oznaczało, że wniosek o wznowienie postępowania w tym zakresie, został wniesiony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ fakt ten był znany wnioskodawczyni od 26 lat, a nie od 23 stycznia 2007 r. Kolejnym nowym faktem było to, że inwestorem przedmiotowej budowy budynku gospodarczego z tarasem była M. P. oraz jej mąż.

Ponieważ mąż odwołującej zmarł 13 października 2003 r., nie można było odebrać jednoznacznego oświadczenia w tym zakresie od samego zainteresowanego. Zdaniem organu zakładając nawet, że twierdzenie to było prawdziwe, to strona jako współinwestor budowy wiedziała o tej okoliczności od samego początku i nie poinformowała o tym organu pierwszej instancji. M. Z. wystąpił w niniejszej sprawie w związku ze złożeniem odwołania z dnia 8 lipca 2003 r., w którym była mowa o budowie ogrodzenia, a nie budynku gospodarczego z tarasem. Wspomniana okoliczność również przemawiała za uznaniem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie przysługującym do jego wniesienia.

Jednocześnie ŁWINB podniósł, że wnioskiem z dnia 22 maja 2003 r. M. P. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, który następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. umorzył postępowanie, z uwagi na wykonanie inwestycji objętej wnioskiem. Fakt ten znany był stronie, co najmniej w dniu 23 maja 2003 r., kiedy to składała do protokołu z oględzin oświadczenie w tym zakresie, a nie dopiero 23 stycznia 2007 r., zwłaszcza, że zaświadczenie wydane przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] nie zawierało informacji o inwestorze spornej budowy.

Kolejnym z nowych faktów, który miał przemawiać za wznowieniem postępowania było to, że sąsiedzi, których organ uznał za strony nie byli wówczas właścicielami działek. Z protokołu oględzin przeprowadzonych dnia 23 maja 2003 r. wynikało, że informacje związane z robotami zrealizowanymi na terenie nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] i [...] przedstawiciel PINB uzyskał od M. P., jedynej osoby biorącej udział w oględzinach. Z treści omawianego dokumentu wynikało, że przedstawiciel organu stopnia powiatowego miał wiedzę, że właścicielem gruntów przy ul. [...], na których wykonano budynki mieszkalne jednorodzinne była Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], a spółdzielcze własnościowe prawo do budynków posiadają między innymi: A. i J. D. Organ dodał przy tym, że rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 1437/03 merytorycznie skargi H. K. na decyzję ŁWINB z [...] sierpnia 2003 r., potwierdziło dodatkowo, że tej osobie przysługiwał przymiot strony postępowania, o czym strona wiedziała w maju 2005 r. Zatem bezspornym było, że również w tym zakresie strona złożyła wniosek po terminie wynikającym z art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ o stanie prawnym sąsiadujących z jej posesją nieruchomości wiedziała co najmniej 23 maja 2003 r., a nie jak twierdziła – od 23 stycznia 2007 r.

Odnosząc się natomiast do kwestii pozbawienie strony udziału w postępowaniu, organ odwoławczy wskazał, że okoliczność ta stanowiła podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i była już podniesiona przez stronę w pismach z dnia 22 lutego 2010 r. i 15 kwietnia 2011 r. O fakcie tym wnioskodawczyni wiedziała wcześniej niż 23 stycznia 2007 r., bowiem rozstrzygnięciu organu I instancji nr [...] z [...] czerwca 2003 r. zarzuciła, że wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto na tą kwestię uwagę zwróciła uwagę H. K. w swej skardze do WSA w Łodzi na decyzję ŁWINB z dnia [...] sierpnia 2003 r. a Sąd przekazał wówczas odpis skargi pozostałym stronom postępowania.

Mając na uwadze powyższe ustalenia ŁWINB stwierdził, że PINB w Łodzi niezasadnie wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r., a w konsekwencji – nie był również uprawniony do wydania decyzji Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. W tej sytuacji konieczne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie wznowionego postępowania, jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję złożyła M. P., wnosząc o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W wyroku z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 73/12, Sąd – wbrew stanowisku strony skarżącej – rozstrzygnął jednoznacznie, że zgromadzony przez organ odwoławczy materiał dowodowy sprawy, był kompletny i nie wymagał uzupełnienia. Stwierdził między innymi wprost, że: "w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji organ (ŁWINB) dysponował kompletnym materiałem dowodowym w oparciu, o który mógł i powinien był rozstrzygnąć rzeczoną sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a." (str. 12 uzasadnienia).

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie stan prawny nie uległ zmianie, a zatem zgodnie z art. 153 P.p.s.a. organ ponownie rozpatrujący sprawę zobligowany był do uwzględnienia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w ww. wyroku.

Rozpatrywany wniosek M. P. z dnia 9 lutego 2007 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z [...] czerwca 2003 r. nr [...], złożony został w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji analiza przedstawionych przez skarżącą okoliczności prowadzi do konstatacji, pozostającej w zgodzie ze stanowiskiem organu odwoławczego, że wniosek skarżącej o wznowienie postępowania, został złożony po terminie, o którym mowa w cytowanym art. 148 K.p.a. Rozważania organu w zakresie ustalenia uchybienia temu terminowi odnośnie do poszczególnych okoliczności są wyczerpujące i trafne.

Odnosząc się do faktu, iż w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji małżeńskie spółdzielcze własnościowe prawo do domu jednorodzinnego przysługiwało nie tylko skarżącej, lecz również jej mężowi, organ odwoławczy zasadnie zauważył, że okoliczność ta była znana odwołującej od 10 kwietnia 1981 r., kiedy to małżonkowie Z. uzyskali powyższe prawo. Strona brała udział w oględzinach nieruchomości przeprowadzanych 23 maja 2003 r. i wówczas o tym fakcie nie powiadomiła pracownika PINB. Oświadczyła, że sporny budynek został jej przekazany przez Spółdzielnię do użytkowania około 1981 r. Powyższe oznacza, że wniosek o wznowienie postępowania w tym zakresie, został wniesiony po terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ fakt ten był znany wnioskodawczyni od 26 lat, a nie od 23 stycznia 2007 r. Odnosząc się do drugiej okoliczności, jaką było wskazanie rzeczywistych inwestorów budowy budynku gospodarczego (skarżącej i jej męża), organ trafnie przyjął, że zakładając prawdziwość oświadczenia skarżącej, jako współinwestor budowy wiedziała o tej okoliczności od samego początku i nie poinformowała o tym organu pierwszej instancji.

M. Z. wystąpił w niniejszej sprawie w związku ze złożeniem odwołania z 8 lipca 2003 r., w którym jest mowa o budowie ogrodzenia, a nie budynku gospodarczego z tarasem. Wspomniana okoliczność również przemawiała za uznaniem, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie przysługującym do jego wniesienia. Ponadto poza sporem pozostaje, że skarżąca wnioskiem z dnia 22 maja 2003 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta Łodzi o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, który to Prezydent następnie decyzją z dnia 12 czerwca 2003 r. umorzył postępowanie z uwagi na wykonanie inwestycji objętej wnioskiem. Fakt ten znany był stronie co najmniej w dniu 23 maja 2003 r., kiedy to składała do protokołu z oględzin oświadczenie w tym zakresie, a nie zaś dopiero 23 stycznia 2007 r.

Odnosząc się do okoliczności, że Spółdzielnia nie wniosła sprzeciwu (wyraziła zgodę) na prowadzoną budowę, organ odwoławczy trafnie wskazał, że okoliczność ta była podnoszona przez skarżącą już w trakcie oględzin nieruchomości 23 maja 2003 r. Strona podniosła wówczas, że pismem z 18 kwietnia 2003 r. właściciel terenu (Spółdzielnia) udzielił jej pozwolenia na rozbudowę. Wniosek o wznowienie postępowania został, zatem złożony z naruszeniem art. 148 § 1 K.p.a., ponieważ na wspomnianą okoliczność wnioskodawczyni powoływała się już 23 maja 2003 r. Z kolei 23 stycznia 2007 r. uzyskała jedynie nowe zaświadczenie ze Spółdzielni, które odnosiło się do tej kwestii.

Dodatkowo okoliczność, że sąsiedzi, których organ uznał za strony postępowania, nie byli wówczas właścicielami działek, również została podniesiona po upływie ustawowego terminu. Z protokołu oględzin przeprowadzonych 23 maja 2003 r. wynika, że informacje związane ze zrealizowanymi robotami przedstawiciel organu uzyskał od skarżącej, jako jedynej osoby biorącej udział w tej czynności. Z protokołu oględzin wynikało, że organ miał wiedzę, że właścicielem gruntów przy ul. [...] jest Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] oraz, że spółdzielcze własnościowe prawo do budynków posiadają m.in. A. i J. D. Organ prawidłowo zauważył, że rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi skargi H. K. na decyzję nr. z [...] sierpnia 2003 r. (wyrok z 4 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 1437/03) dodatkowo potwierdził, że tej osobie przysługiwał przymiot strony postępowania. Ponieważ strona wiedziała o stanie prawnym sąsiadujących z jej posesją nieruchomości co najmniej w dniu 23 maja 2003 r., zatem bezspornie również w tym zakresie uchybiła terminowi z art. 148 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu na akceptację zasługuje również stanowisko organu odwoławczego dotyczące okoliczności, jaką było pozbawienie strony udziału w postępowaniu. Przede wszystkim organ zasadnie zauważył, że okoliczność ta stanowi podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zasadnie również organ zwrócił uwagę, że okoliczność ta została podniesiona przez stronę w pismach z 22 lutego 2010 r. oraz z 15 kwietnia 2011 r., choć wiedzę w tym zakresie wnioskodawczyni miała już przed 23 stycznia 2007 r., kiedy to decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. zarzuciła, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Ponadto na tę kwestię uwagę zwracała H. K. w skardze do WSA w Łodzi, na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r. Sąd w tym postępowaniu przekazał odpis skargi pozostałym stronom postępowania, wobec czego wnioskodawczyni już w 2003 r. miała świadomość, że postępowanie objęte decyzją nr [...] dotknięte było uchybieniami proceduralnymi, na które się obecnie powołuje. Również, zatem w tym zakresie wniosek strony o wznowienie tego ostatniego postępowania był spóźniony.

Sąd podkreślił, że zasadnie natomiast skarżąca zauważyła, że nie została przed wydaniem decyzji zawiadomiona o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, jednak okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, albowiem po wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 18 maja 2012 r. organ odwoławczy nie pozyskiwał już żadnego nowego materiału. Jedyną czynnością, jaką dokonał było wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżąca sama zresztą nie wskazała, w jaki sposób naruszenie to mogło wpłynąć na wynik sprawy. Biorąc zaś pod uwagę wskazania zawarte we wspomnianym wyroku, co do dalszego postępowania, wykluczające prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, przyjąć należy, że wspominane naruszenie nie mogło mieć wpływu na ostateczne rozstrzygniecie sprawy.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu w oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie:

1. 1. art. 141 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. polegające na niewymienieniu wszystkich zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze, braku odniesienia się Sądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy, a także doprowadziło do sytuacji, w której Sąd nie dokonał kontroli działalności organu administracji publicznej pod względem zgodności z prawem do czego był zobowiązany,
2. 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego:
3. a) niezapewnienie należytego udziału stron w postępowaniu odwoławczym tj. niezawiadomienie skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do ostatecznie zgromadzonego materiału dowodowego i nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ tego udziału nie zapewnił (art.7, 8, 10 § 1, 81, 107 § 3 K.p.a.),
4. b) niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności przedstawionych przez skarżącą wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 15.04.2011 r. (art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 K.p.a.),
5. 3. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego kontroli legalności działania organu administracji publicznej było uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na następujące uchybienia, których dopuścił się Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi:
6. a) nie zastosowanie w sprawie art. 147 zd. 1 K.p.a. w sytuacji, gdy organ poweźmie informacje na temat zaistnienia przyczyn do wznowienia postępowania administracyjnego zobowiązany jest wznowić je z urzędu;
7. b) niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 105 § 1 K.p.a., ponieważ nie zaistniały przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania

Wskazując na powyższe podstawy kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, zauważyć trzeba, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych też przyczyn ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania, zaprezentowane w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 73/12 pozostawały z mocy art. 153 P.p.s.a. wiążące tak dla Sądu pierwszej instancji, jak i dla Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną. Powyższe uwarunkowania prawidłowo dostrzeżono w zaskarżonym wyroku, a istotnym jest też i to, że stan faktyczny i prawny sprawy nie uległ zmianie na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy.

Jak wynika z analizy prawomocnego wyroku z dnia 18 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zakwestionował w nim jedynie możliwość wydania w okolicznościach przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Sąd nie podważał przy tym ustaleń faktycznych organu, stwierdzając wprost, iż dysponował on kompletnym materiałem dowodowym i "powinien był rozstrzygnąć rzeczoną sprawę w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.", precyzując następnie w oparciu o poglądy orzecznictwa, że "winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji".

Tym samym sposób zakończenia niniejszej sprawy został już przesądzony w tym wyroku. Oznacza to, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, ustalając, iż w sprawie nie został zmieniony stan faktyczny i prawny, powinien odwołać się jedynie do swojego związania poglądem wyrażonym we wcześniejszym wyroku wydanym w sprawie i zakończyć kontrolę sądowoadministracyjną, stwierdzając wykonanie przez organ II instancji wskazań w nim zawartych. Zauważyć należy, iż przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola jest szeroka, bowiem dokonano w skarżonym wyroku analizy prawnej okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Takie działanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie stanowi o wadliwości przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej skutkującej koniecznością jej powtórzenia, gdyż w istocie podzielono w niej ocenę o sposobie zakończenia wszczętego w niniejszej sprawie postępowania wznowieniowego.

Powyższa okoliczność wymagała jednak wyraźnego podkreślenia, bowiem wpływa ona na zakres rozpoznania zarzutów niniejszej kasacji. W sytuacji, bowiem gdy nie zostało we wniesionej skardze kasacyjnej podważone to, iż po wydaniu w dniu 18 maja 2012 r. wyroku doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, to Sąd rozpoznający niniejszą kasację jest również związany oceną prawną przedstawioną w powyższym wyroku.

Z tych też przyczyn za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 147 zdanie pierwsze K.p.a., a także art. 105 § 1 K.p.a. Odnośnie stwierdzeń o konieczności wznowienia postępowania z urzędu, wyjaśnić trzeba, iż takie działanie organu jest jego prawem, a nie obowiązkiem, a więc wykracza to poza granice niniejszej sprawy.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., bowiem skarżąca nie wykazała, aby pominięcie jakichkolwiek zarzutów skargi miało mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. iż w istocie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie od kontrolowanego.

Jako chybiony należało ocenić wreszcie zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem niezawiadomienie strony przez organ odwoławczy o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego również pozostawało bez wpływu na wynik sprawy, a w konsekwencji na prawidłowość kontroli Sądu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy się nie zmienił, sposób jej rozstrzygnięcia został przesądzony w zapadłym prawomocnym wyroku, strona aktywnie realizowała swoje prawa w toku całego postępowania i nie wskazała na żadne takie okoliczności, co do których nie wypowiedzenie się przez nią przed wydaniem ostatecznej decyzji mogło wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Z tych też przyczyn, podnoszenie przez skarżącą zarzutów niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności sprawy i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego pozostawało bezskuteczne.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.