Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 539/11

Uzasadnienie

II OSK 539 / 11

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Starosta Warszawski Zachodni na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f, art.11 i ust. 1 oraz art. 16 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958), ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) w związku z art. 28 ust. 1 i 3, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 19 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg [...]:

1. 1. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na przebudowie drogi powiatowej Nr [...] na odcinku od skrzyżowania z drogą gminną - ulica [...] w miejscowości [...] do skrzyżowania (włącznie) z drogą powiatową Nr [...] - ulica [...], w miejscowości [...], na terenie [...], na działkach:
2. - (działki drogowe będące w zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych)- nr ew. [...], obr. [...] oraz dz. nr ew. [...], obr. [...]w jednostce ewidencyjnej [...];
3. - (działki wydzielone w latach ubiegłych na poszerzenie dróg) nr ew.:
4. - [...],[...],[...],[...] i [...] w obr. [...] w miejscowości [...] w jednostce ewidencyjnej [...];
5. - [...],[...] i [...] w obr. [...] w miejscowości [...] w jednostce ewidencyjnej [...];
6. - (działki powstałe z podziału) nr ew.:
7. - [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],,[...],[...],[...], w obr. [...] w miejscowości [...] w jednostce ewidencyjnej [...];
8. - [...] w obr. [...] w miejscowości [...]w jednostce ewidencyjnej [...],
9. 2. zatwierdził projekt podziału nieruchomości na potrzeby powyższej inwestycji,
10. 3. zatwierdził projekt budowlany,
11. 4. nadał niniejszej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli:

1. - S. K., wskazując na to, iż nastąpi większe przejęcie jego nieruchomości niż to konieczne,
2. - K. z siedzibą w I., podnosząc, że mimo iż przedmiotowa przebudowa drogi będzie przebiegać po części na gruntach Parku i obszaru Natura 2000, to do tej pory wykonawca nie podjął procedury związanej z wygaśnięciem trwałego zarządu na części nieruchomości odwołującego się. Tymczasem dla prawidłowego przeprowadzenia tej procedury wymagane jest uzyskanie m.in. zgody organu nadzorującego zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami), a organem nadzorującym K. jest Minister Środowiska zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie przyrody).

Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż analiza akt prowadzi do wniosku, że decyzja organu I instancji nie narusza prawa, a inwestor uzyskał stosowne opinie, czego dowodem są między innymi: pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2009 r., opinia Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2009 r., opinia Zarządu Województwa Mazowieckiego w Warszawie z dnia [...] marca 2009 r. i opinia Wójta Gminy Stare Babice z dnia [...] marca 2009 r. Ponadto inwestor przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Wójta Gminy Stare Babice z dnia [...] sierpnia 2009 r. i decyzję Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2009 r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych.

Do wniosku o wydanie decyzji i zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zostały dołączone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2009 r., wyrażające opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 i postanowienie Wójta Gminy Stare Babice z dnia [...] lipca 2009 r. o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ ocenił, że inwestor spełnił też wymagania określone w art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.- zwanej dalej ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych).

Odnosząc się do zarzutów K., Wojewoda stwierdził, że w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zachodzi konieczność wcześniejszego dokonania procedury związanej z wygaśnięciem trwałego zarządu dla części nieruchomości na cele jej przejęcia pod potrzeby przebudowy drogi powiatowej, bowiem w sprawie znajduje zastosowanie art. 19 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skargę na powyższą decyzję złożył K., wnosząc o jej uchylenie w zakresie dotyczącym działek [...] i [...] położonych w obrębie ewid. [...], gmina [...] i część działki [...] w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w trwałym zarządzie K.. W uzasadnieniu skargi K. zakwestionował prawidłowość postępowania wobec braku uzyskania zgody organu ochrony przyrody, jakim w myśl art. 91 ustawy o ochronie przyrody jest Minister Środowiska, jednocześnie nadzorujący parki narodowe (art. 9 ust. 1 tej ustawy). Zdaniem strony skarżącej inwestor pominął procedurę przy wygaszaniu trwałego zarządu, jaką stosuje się w parku narodowym na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego w procedurze przygotowania inwestycji nie uwzględniono konieczności podania wykazu zakazów, jakie zostaną naruszone podczas jej realizacji, zawartego w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z procedurą uzyskania zezwolenia na odstępstwa od zakazów i realizację inwestycji (art. 15 ust. 3 pkt 1 tej ustawy).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż analiza art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzi do odmiennych wniosków, niż zawarto w skardze. Dyspozycja art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje na to, że ma ona zastosowanie w sytuacji, gdy jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd zamierza zaprzestać sprawowania powierzonego jej zarządu w odniesieniu do całości lub części nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta stała się jej zbędna. Cytując natomiast treść art. 19 ust. 1 ww. ustawy, Sąd uznał, że jego porównanie z art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, iż ten ostatni przepis nie ma zastosowania w przypadku przymusowego przejęcia nieruchomości na budowę drogi przede wszystkim dlatego, że jego zastosowanie jest adekwatne tylko do sytuacji, w której to zarządca nieruchomości zamierza się jej z różnych względów pozbyć.

Taka sytuacja nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. W tym przypadku dochodzi, bowiem do zmiany zarządcy na podstawie przepisu szczególnego, tj. art. 19 ust. 1 ww. ustawy, będącego niejako odpowiednikiem przejęcia nieruchomości z mocy prawa, o czym mowa w art. 12 ust. 4 tej ustawy. W konsekwencji nie ma podstaw do uzyskania zgody organu nadzorującego. Nie będą też miały w takim przypadku zastosowania wewnętrzne regulacje wyrażone w przywołanych w skardze pismach resortu, nie stanowiące podstaw prawnych w kontrolowanej przez Sąd sprawie. W rezultacie Sąd uznał, że nie można przyjąć, że organy naruszyły przepis art. z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. h ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutu niepodania wykazu zakazów obowiązujących w parkach narodowych wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody skutkiem, czego nie uzyskano zezwoleń na odstępstwa, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika, aby sporządzenie takiego wykazu było prawnym obowiązkiem inwestora lub organu, a nadto nie wiadomo też, o jakie konkretnie zakazy stronie skarżącej chodzi. Sąd pierwszej instancji wskazał również na art. 11e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Konkludując przedstawione wyżej okoliczności, Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa, który zostałby naruszony w wyniku zatwierdzenia projektu przewidującego realizację inwestycji drogowej, a zatem na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

1. 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,
2. 2. naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych polegającą na przyjęciu, iż przy procedurze wygaszania trwałego zarządu ustanowionego na rzecz parku narodowego celem realizacji inwestycji drogowej dochodzi do zmiany zarządcy na podstawie tegoż artykułu, będącego niejako odpowiednikiem przejęcia nieruchomości z mocy prawa, o czym mowa w art. 12 ust 4 tej ustawy i w związku z tym nie ma podstaw do uzyskania zgody organu nadzorującego park narodowy poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący,
3. 3. naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że nie ma obowiązku sporządzania (podania) wykazu zakazów obowiązujących w parkach narodowych przez inwestora lub organ realizującego inwestycję na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący szeroko odniósł się do stanu faktycznego sprawy, w tym do korespondencji prowadzonej pomiędzy nim a inwestorem.

Zdaniem strony wnoszącej kasację trwały zarząd powinien być wygaszony na podstawie art. 47 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także na podstawie wydanych przez Ministra Środowiska "Procedur gospodarowania majątkiem Skarbu Państwa"- pismo z dnia 17 grudnia 2004 r., jak również "Procedur udzielania zgody na korzystanie z nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym podległym Ministrowi Środowiska". Nie zastosowanie tego sposobu wygaszenia trwałego zarządu stanowi zdaniem skarżącego naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wobec braku uzyskania opinii (zgody) organu ochrony przyrody, jakim w myśl art. 91 ustawy o ochronie przyrody jest Minister ds. Środowiska, a który jest zarazem organem nadzorującym parki narodowe. W tym zakresie należało wziąć pod uwagę art. 10 w tym ust. 1, 2 ustawy o ochronie przyrody.

Nadto pominięta została także w procedurze przygotowania inwestycji konieczność podania wykazu zakazów, jakie zostaną naruszone podczas jej realizacji, zawartego w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zgodnie z procedurą z art. 15 ust. 3 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów, które by zasługiwały na jej uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należało, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Oceniając w tych granicach wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za pomocą tak przedstawionych zarzutów skarżący bezskutecznie starał się wykazać, a przez to podważyć ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku, iż w sprawie dla prawidłowego ustania trwałego zarządu przekazanych K. działek, objętych inwestycją, koniecznym było przeprowadzenie procedury wskazanej w ww. przepisie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji porównanie zakresów obu przepisów prowadzi do wniosku o odmiennym zakresie dyspozycji wymienionych wyżej norm prawnych.

W myśl art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "Jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Złożenie wniosku powinno być poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego jednostkę organizacyjną." Tak więc zawarta w art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacja daje, uprawnienie jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd do zwrócenia się z wnioskiem o wydanie decyzji o wygaśnięcie tego zarządu, jeżeli uzna, że stała się ona jej zbędna. W zdaniu drugim ustawodawca przyjął wymóg, by złożenie wniosku przez tę jednostkę było poprzedzone uzyskaniem zgody organu nadzorującego tę jednostkę.

Natomiast przepis art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajdzie zastosowanie w innej sytuacji faktycznej. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do wydania przez wojewodę albo starostę decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, stanowiącej własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków, gdy trwały zarząd jest ustanowiony na rzecz właściwego zarządcy drogi albo samorządowej jednostki organizacyjnej. Przepis art. 17 stosuje się odpowiednio." Powyższy przepis stanowi o skutkach prawnych, jakie wywołuje fakt wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla terenów, na których ustanowiony został uprzednio trwały zarząd.

Przepis ten wprowadza, zatem szczególną przesłankę wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu, ale jako następstwo wydania innej decyzji, tj. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a więc okoliczności niezwiązanej z wolą jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd. Tym samym, skoro przepis art. 19 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w żaden sposób nie nawiązuje (poprzez odesłanie) do uregulowań art. 47 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to nie ma podstaw do jego stosowania, w tym użycia regulacji ze zdania drugiego tego przepisu. W tym też znaczeniu słusznie Sąd pierwszej instancji odwołał się do regulacji art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych równie trafnie, wskazując, iż jest ona "niejako odpowiednikiem przejęcia nieruchomości z mocy prawa".

Takie sformułowanie, bowiem pozwala przy pełnym zachowaniu odrębności i odmienności uregulowań art. 12 ust. 4 i art. 19 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyeksponować wspólną cechę tych regulacji, jaką jest szczególny sposób nabywania nieruchomości pod drogi w trybie tej ustawy.

Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zdaniem strony wnoszącej kasację wadliwe jest stanowisko, że inwestor lub organ nie mają obowiązku sporządzania wykazu zakazów obowiązujących w parkach narodowych w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zauważyć przy tym należało, iż skarżący w żaden sposób nie sprecyzował z czego obowiązek ten miałby wynikać, ograniczając się w tym zakresie jedynie do wskazania tytułu ustawy. Takie ogólne i nie precyzyjne sformułowanie zarzutu nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do jego treści i w konsekwencji zakwestionowania oceny zawartej w zaskarżonym wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy wymaga to tym bardziej wyeksponowania, że Sąd pierwszej instancji uznał, że z żadnego przepisu powołanej ustawy nie wynika, aby sporządzenie takiego wykazu było prawnym obowiązkiem inwestora lub organu.

W tej sytuacji należało oczekiwać, iż skarżący kontestując ten pogląd, wskaże jednak na konkretną normę prawną, z której ten obowiązek wywodzi, a nie przytoczy powszechnie przyjmowanie poglądy o szczególnym dla ochrony środowiska znaczeniu parków narodowych.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.