Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 867/12, oddalił skargę B. T., K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wójt Gminy N. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego z parkingiem i infrastrukturą podziemną w N., na działce ewid. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania H. J., A. J., K. T., B. T., S. B., D. K., B. B. i K. W., decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają definicji pojęcia strony i w związku z tym zastosowanie ma art. 28 kpa. Aby mieć przymiot strony należy wykazać istnienie interesu prawnego lub obowiązku w takim postępowaniu. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, związku przejawiającego się w tym, że decyzja wydana w tym postępowaniu może mieć wpływ na sytuację prawną (a nie faktyczną) tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala więc na uznanie jej za stronę. Kolegium stwierdziło, iż z akt sprawy nie wynika, by odwołujący byli właścicielami czy użytkownikami działek bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji. Także z treści odwołania i jego załączników nie wynika, aby odwołujący mieli interes prawny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, albowiem nie przedstawiono żadnych dokumentów poświadczających status strony. Powoływanie się na uciążliwości związane z inwestycją, takich jak: wzmożony ruch drogowy, hałas, obecność osób nietrzeźwych, kurz itp., nie stanowi interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie interes faktyczny. Odwołujący nie wykazali aby planowana inwestycja spowodowała jakiekolwiek ograniczenia w sposobie zagospodarowania czy też korzystania z ich nieruchomości.
W skardze na powyższą decyzję K. T., B. T. i K.W. podnieśli zarzut naruszenia art. 28 kpa poprzez nieuznanie ich za strony pomimo, że spełniają wymogi, aby uzyskać status strony oraz art. 10 kpa poprzez nieuznanie ich za strony i niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu. Zdaniem skarżących to postępowanie ich dotyczy, albowiem zamieszkują w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy. Ich domy znajdują się przy tej samej ulicy, przy czym nieruchomość K. W. (działka nr [...]) znajduje się w obszarze analizowanym. Bliskość pomiędzy projektowaną do zabudowy działką a miejscem ich zamieszkania decyduje o tym, że projektowana inwestycja może spowodować uciążliwości oddziałujące na ich nieruchomości. Obecnie ich nieruchomości użytkowane są jako nieruchomości mieszkalne położone na uboczu niewielkiego miasteczka, a zatem w spokojnej okolicy. Pojawienie się po drugiej stronie ulicy marketu spowoduje istotne uciążliwości związane ze znacznym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego, dewastację istniejącej drogi gruntowej oraz znacznie pogorszy warunki korzystania z niej z uwagi na ogromny wzrost ruchu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną, wskazał, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy będzie zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp wynika, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Z kolei art. 54 pkt 2 lit. d) uzpzp stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Sąd pokreślił, iż z powołanych przepisów wynika, że osoba trzecia ma prawo domagać się od organu administracji publicznej ochrony swego interesu prawnego przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należących do innych osób. W orzecznictwie przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jak również - w zależności od okoliczności sprawy – także właściciele nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji. O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie, decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny, przy czym związek ten musi być przy tym bezpośredni oraz realny.
Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, występujący wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Sąd stwierdził, że skarżący nie powołali się na konkretną normę prawa materialnego, z której wywodziliby swój interes prawny, przeciwnie powołują się wprost na swój interes faktyczny tj. na uciążliwości związane ze znacznym zwiększeniem natężenia ruchu samochodowego, wraz ze wszystkimi niedogodnościami towarzyszącymi jak hałas, zanieczyszczenia i zagrożenia wypadkami.
Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja oddziałuje na sytuację prawną skarżących, którzy nie wykazali istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Okoliczności, na które powołują się skarżący, a dotyczące rozmiaru, stopnia i zakresu uciążliwości związanych z budową inwestycji, a następnie z jej użytkowaniem będą określane na etapie oceny projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inna niż w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę tak jak i przedmiot obu postępowań jest odmienny.
Sąd wyjaśnił, iż krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o "dobre sąsiedztwo". Zasada ta, odnosi się do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie. Z kolei obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać zależy od rodzaju inwestycji i sposobu jej oddziaływania, a nie od położenia w stosunku do terenu inwestycji, tak jak chcieliby skarżący. Należy odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", od obszaru analizowanego". Obszar analizowany wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, zaś obszar oddziaływania może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa, i podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących się w obszarze tego oddziaływania mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w tych przepisach.
Błędny jest pogląd skarżących, że interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, bowiem spośród nich mają jedynie te, które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa. Sam fakt położenia działek skarżących w obszarze analizowanym nie przesądza jeszcze o ich interesie prawnym w niniejszej sprawie, działki te musiałby jeszcze znajdować się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czego skarżący nie wykazali. Sąd stwierdził, wbrew zarzutom skarżących, z załącznika nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w sposób prawidłowy.
Skarżący nie przedstawili dowodów i argumentów, w szczególności wskazujących na negatywne oddziaływanie inwestycji, wykluczające normalne korzystanie z działek, do których mają tytuły prawne, tym samy, że wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy dotyczył ich interesu prawnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego podlegała na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddaleniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: K. T., B. T. i K.W., reprezentowani przez adwokata P. B., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. prawa procesowego poprzez naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego pomimo, że spełniają wymogi, aby uzyskać status strony i art. 10 ust. 1 k.pa. poprzez nieznanie skarżących za strony i Niezapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji do zgromadzonych w toku postępowania dowodów i żądań;
2. prawa materialnego poprzez naruszenie art. 6 ust.2 pkt 2 i art. 54 pkt 2d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieznanie, że ochrona interesu prawnego skarżących wymaga ich uczestniczenia w sprawie w charakterze uczestników i art. 144 k.c. poprzez wydanie decyzji, która umożliwi inwestorowi zakłócanie korzystania z nieruchomości skarżących ponad przeciętną miarę i uniemożliwienie im wyrażenia swojego stanowiska w postępowaniu administracyjnym.
Na tych podstawach pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.
W motywach skargi kasacyjnej jej autor podniósł, iż skarżący są osobami interesu prawnego dotyczy postępowanie. Ich domy znajdują się na tej samej ulicy, przy czym nieruchomość K. W. (działka [...]) znajduje się w obszarze analizowanym. Bliskość pomiędzy projektowaną do zabudowy działką a miejscem zamieszkania skarżących decyduje o tym, że projektowana inwestycja może spowodować uciążliwości oddziaływujące na nieruchomości skarżących.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podnosząc, iż w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie braku posiadania przez skarżących interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania [...] s.c. z siedzibą w S. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przedstawione w niej zarzuty oraz ich uzasadnienie stanowią w istocie polemikę z rozstrzygnięciem podjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i sprowadzają się od powielenia zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Przede wszystkim w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżących za strony postępowania administracyjnego pomimo, że spełniają wymogi aby uzyskać status strony.
W odniesieniu do tego zarzutu w pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że autor skargi kasacyjnej wadliwie uznał art. 28 kpa za przepis prawa procesowego, tym samym nieprawidłowo zarzut jego naruszenia oparł na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wyjaśnić zatem należy, że art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium " interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu a obowiązującym systemem prawa. Wobec tego prawidłowo winien być on oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Z treści wniesionej skargi kasacyjnej wynika, że zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 k.p.a. pozostaje w ścisłym związku ze sformułowanymi w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 2b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 144 k.c., dlatego też winny zostać poddane kontroli kasacyjnej łącznie.
Podstawowy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji, czy właściciele działek położonych w obszarze analizowanym wyznaczonym dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora ze względu na oddziaływujące uciążliwości jakie może spowodować na ich nieruchomości projektowana inwestycji, byli stronami postępowania w sprawie, a więc czy byli uprawnieni do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.
Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia, podkreślić należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniono, że stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie, natomiast właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości, mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swego interesu prawnego opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Wiąże się z tym przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na uzasadniony prawnie interes lub obowiązek właściciela lub wieczystego użytkownika takiej nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2006 r., II OSK 726/06; z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1959/06; z dnia 19 maja 2010 r., II OSK 917/09; z dnia 26 listopada 2010 r., II OSK 1825/09; z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt 206/10, dostępne w CBOSA).
O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie decyduje położnie działki względem działki objętej wnioskiem inwestora, lecz ocena interesu prawnego tego podmiotu przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie sprawie. W świetle art. 28 k.p.a., który ma zastosowanie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazali swojego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnie wskazanej normie prawa materialnego uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy N. z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przewidzianej do realizacji na działce ew. o nr [...], położonej w N. Argumenty skarżących, że planowana inwestycja będzie powodować uciążliwości takie jak np.; hałas, zanieczyszczenia, zwiększony ruch samochodowy, które negatywnie będą oddziaływać na ich nieruchomości są niewystarczające dla stwierdzenia o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem o legitymacji prawnej do bycia stroną w konkretnym postępowaniu przesądza przepis prawa, którego skarżący nie wskazali ani w postępowaniu odwoławczym, ani w skardze do Sądu pierwszej instancji.
Błędnie wywodzi autor skargi kasacyjnej, że interes prawny skarżących do skutecznego wniesienia odwołania wynika z faktu położenia ich nieruchomości w obszarze analizowanym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo Sąd Wojewódzki stwierdził, że od obszaru analizowanego należy odróżnić obszar, na który planowana może oddziaływać. Obszar analizowany wyznacza się zgodnie z zasadami określonymi w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Interes prawny do skutecznego złożenia odwołania nie wynika z miejsca i odległości położenia nieruchomości właściciela kwestionującego decyzję o warunkach zabudowy względem działki objętej wnioskiem inwestora, ale od wskazania konkretnego przepisu prawa, stanowiącego źródło takiego interesu.
W kontekście powyższych rozważań chybiony jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których naruszenia autor skargi upatruje w uznaniu, że ochrona interesu prawnego skarżących wymaga ich uczestniczenia w sprawie w charakterze uczestników postępowania.
W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, że zarówno art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., jak i art. 54 ust. 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przepisem nie są przepisami kształtującymi sytuację prawną skarżących, nie przyznaje im bowiem żadnych konkretnych uprawnień, które mogłyby zostać naruszone na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Statuują one ogólną zasadę ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów. Zasada ta dotyczy naruszenia interesu osób trzecich na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz innych podmiotów. Przepisy te gwarantują ochronę przy zagospodarowywaniu terenów należących do innych podmiotów, nie każdemu, ale jedynie tym podmiotom, które mają w tym interes prawny. W rozpoznawanej sprawie, jak podniesiono wyżej, skarżący kasacyjnie nie posiadają interesu prawnego do bycia stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora, na rzecz którego Wójt Gminy N. decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. ustalił warunki zabudowy. Wobec tego zarzut ten nie mógł spowodować oczekiwanego skutku.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżący wykazali się jedynie interesem faktycznym w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji, bowiem z okoliczności stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, planowana inwestycja nie ma wpływu na ich sytuację prawną. Podnoszone przez skarżących argumenty, że realizacja planowanej inwestycji negatywnie wpłynie na nieruchomości, których są właścicielami, wynikają w istocie z obaw o zakłócenie dotychczasowego sposobu korzystania z nich.
Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 144 k.c. i art. 10 § 1 k.p.a., bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że owych przepisów Sąd pierwszej instancji nie stosował, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Stąd też pozostają one poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z przedstawionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.