Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę C.S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego na nieruchomości przy ul. [...].
W odwołaniu skarżący wskazał, że przedmiotowy budynek wybudowano zgodnie z prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 1980 r., zaś w 1982 r. oddano go do użytku bez sprzeciwu Urzędu Miejskiego w Pabianicach.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzją z dnia [...] września 1996 r. Wojewoda Łódzki stwierdził na wniosek R.Z. nieważność decyzji Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Pabianicach z dnia [...] lipca 1980 r. udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Stwierdzono bowiem, że badana w trybie nadzoru decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem obowiązującego w dacie jej wydania przepisu § 20 zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r. Nr 10, poz. 44 ze zm.), który to przepis określał minimalne odległości obiektu od granicy działki oraz obiektów na działce sąsiedniej.
Powyższa decyzja Wojewody Łódzkiego utrzymana została w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2000 r. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach zobowiązany był do prowadzenia postępowania mającego na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach nakazał skarżącemu wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. określonego zakresu robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do właściwego stanu technicznego budynku mieszkalnego.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od tej decyzji, Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał skarżącemu wykonanie w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r., określonego tam zakresu robót budowlanych, to jest usunięcia w południowej ścianie budynku otworów okiennych i drzwiowych, wstawienie w te otwory luksferów i zamontowanie nowego okna i drzwi o odpowiedniej odporności ogniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 494/08 oddalił skargę na tę decyzję.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pabianicach przeprowadził w dniu 22 stycznia 2009 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzono, że nakazane roboty budowlane nie zostały wykonane, w związku z czym organ I instancji pismem z dnia 30 stycznia 2009 r. poinformował skarżącego, iż dalsza zwłoka w wykonaniu nakazanych robót skutkować będzie orzeczeniem rozbiórki całego obiektu budowlanego.
W konsekwencji, wobec stwierdzenia niewykonania obowiązku, organ I instancji w dniu 6 kwietnia 2008 r. wydał decyzję rozbiórkową całego budynku mieszkalnego C.S.
Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.
Oddalając skargę Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygając sprawę, nie był uprawniony do oceny decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nakazującej wykonanie w zakreślonym terminie robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do właściwego stanu technicznego budynku mieszkalnego. W ocenie Sądu I instancji, pozostaje poza sporem, że skarżący nie zastosował się do prawomocnej decyzji z dnia 14 maja 2008 r. i nie wykonał określonych w tejże decyzji robót budowlanych. Skarżący nie kwestionował tych ustaleń w toku postępowania, potwierdzając również w skardze niewykonanie nałożonych na niego obowiązków. Przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego nie pozostawia organowi uznania, lecz wyraźnie obliguje do zastosowania – w razie stwierdzenia niewykonania obowiązku – jednej z sankcji: nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego.
Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że organy nadzoru budowlanego słusznie wywiodły, że w niniejszym postępowaniu jedyną sankcją możliwą do zastosowania był nakaz rozbiórki. Niecelowe było nakazanie zaniechania dalszych robót, które nie były prowadzone. Mijał się również z celem nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, gdyż stan ten, od momentu zakończenia robót w 1982 r., nie uległ zmianie. W tych okolicznościach jedynym rozstrzygnięciem mogło być orzeczenie rozbiórki obiektu, który nie został doprowadzony przez inwestora do stanu zgodnego z prawem.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, przez błędną jego wykładnię, bowiem Sąd I instancji dokonując kontroli działalności organów administracji uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, w sytuacji gdy decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę jest niedopuszczalna, ponieważ zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji, pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez oddalenie skargi zamiast zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której przyjęto w wyroku, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji odpowiadało wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego i było wolne od wad, podczas gdy naruszało przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W uzasadnieniu zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej skarżący wskazał na niedopuszczalność sytuacji, gdy po 29 latach od wybudowania budynku mieszkalnego, na podstawie uzyskanego legalnie pozwolenia na budowę, dochodzi do nakazania rozbiórki tego obiektu, z powodu błędu urzędnika, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Stwierdził, że w tej sytuacji niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności tego pozwolenia, mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę na swój podeszły wiek i trudną sytuację osobistą i stwierdził, że rozbiórka budynku doprowadzi do bezdomności jego rodzinę a nadto spowoduje naruszenie konstrukcji drugiej części budynku przy ul. Sempołowskiej 19 w Pabianicach.
Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w części odnoszą się one do ostatecznych i prawomocnych decyzji, a także prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 494/08. Ze względu na trwałość decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) oraz powagę rzeczy osądzonej (art. 169 i 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) decyzje te i wymieniony wyrok nie mogą być badane i oceniane w obecnie prowadzonym postępowaniu, którego przedmiot jest całkowicie różny od przedmiotów tamtych postępowań. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł więc obecnie uwzględnić zarzutu dotyczącego niedopuszczalności stwierdzenia nieważności udzielonego w 1980 r. pozwolenia na budowę, na podstawie którego został wybudowany przez skarżącego przedmiotowy budynek mieszkalny.
Decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę nie została bowiem zaskarżona do sądu administracyjnego. Również z powodu niezaskarżenia do NSA wyroku WSA w Łodzi z dnia 22 stycznia 2009 r. nakładającego na stronę obowiązki służące doprowadzeniu obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem wyrok ten uprawomocnił się, nie podlegał kontroli instancyjnej i nie może być obecnie badany w zwykłym trybie zaskarżenia wyroków sądów administracyjnych i w obecnie prowadzonym postępowaniu.
Należy jednak stwierdzić, że zaskarżony w obecnie prowadzonym postępowaniu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2009 r. został wydany z naruszeniem prawa, co zasadnie podniosła skarga kasacyjna w zarzucie oznaczonym w tej skardze punktem II b. Zaistniałe uchybienia doprowadziły w następstwie do utrzymania w mocy rażącego orzeczenia o rozbiórce legalnie wybudowanego budynku mieszkalnego, po około 30 latach od jego budowy, w sytuacji gdy jego właściciel nie dokonał stosunkowo niewielkich robót budowlanych nałożonych obowiązkiem z decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] maja 2008 r.
Stanowiący podstawę prawną decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wiąże się z pozostałą częścią przepisów zawartych w art. 51 a także art. 50 Prawa budowlanego, w szczególności z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z tym przepisem organ, w drodze decyzji, nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ponieważ celem tego przepisu jest doprowadzenie robót wykonywanych lub już wykonanych (por. art. 51 ust. 7 ustawy) do stanu zgodnego z prawem zakres nałożonych obowiązków jest uzależniony od rodzaju nieprawidłowości zaistniałej przy budowie obiektu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie, wobec stwierdzenia, że południowa ściana budynku zawierająca otwory okienne i drzwiowe jest nadmiernie zbliżona do granicy nieruchomości z sąsiednią działką, nałożony został obowiązek zamurowania otworów okiennych i drzwi balkonowych luksferami i zamontowania drzwi o odpowiedniej odporności pożarowej.
Skutkiem niewykonania nałożonych obowiązków było nałożenie przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi obowiązku rozbiórki, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, całego obiektu. Przepis ten stanowi, że w przypadku niewykonania obowiązku organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wybór jednego z kilku rozstrzygnięć możliwych na podstawie tego przepisu należy wprawdzie do organu, lecz jest zdeterminowany rodzajem nałożonych obowiązków. Dotyczy to również rozbiórki obiektu lub jego części. Rozbiórka ta jest następstwem niewykonania określonych czynności lub niewykonania wskazanych robót budowlanych i powinna prowadzić wyłącznie do usunięcia stanu niezgodnego z prawem, czego zobowiązany nie wykonał zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami.
Jeżeli więc do sytuacji takiej prowadzi rozbiórka tylko części obiektu, to organ nie powinien orzekać rozbiórki całości. W rozpoznawanej sprawie wadą budynku było jego usytuowanie południowej ściany z otworami zbyt blisko sąsiedniej nieruchomości. W sprawie nie rozważono, czy doprowadzeniu całego obiektu do stanu zgodnego z prawem nie wystarczyłoby dokonanie częściowej tylko rozbiórki tego obiektu budowlanego (np. ściany lub jej części) z pozostawieniem pozostałej części domu, która została usytuowana zgodnie z prawem. Skarga kasacyjna zasadnie więc zarzuciła naruszenie w sprawie przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo niewyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności stanu faktycznego. Dlatego NSA uchylił zaskarżony wyrok w punkcie I i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy orzeknie Sąd I instancji.