Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie ze skargi H. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] kwietnia 2016 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie SKO z [...] stycznia 2016 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. SKO na podstawie art. 157 § 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej k.p.a.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy T. z [...] października 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie oraz przebudowie centrum dystrybucyjnego na działkach nr [...] obręb J., gmina T. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podała, że występuje w sprawie jako właścicielka działki nr [...], będącej w zasięgu oddziaływania inwestycji powstających na działkach, których dotyczy przedmiotowa decyzja środowiskowa.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2016 r.
H. W. wniosła na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę podał, że treść wniosku skarżącej z jednej strony zawiera żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, z drugiej zaś – stawia zarzut pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu. Sąd stwierdził, że taka wada postępowania podlega ocenie i weryfikacji w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania, w ramach podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem pomiędzy wskazanym we wniosku trybem procesowym (stwierdzenie nieważności decyzji), a podniesionym zarzutem (obejmującym podstawę wznowieniową), zachodzi niezgodność, która wymagała wyjaśnienia przez doprecyzowanie treści wniosku. Ta sama okoliczność nie może bowiem zarazem stanowić przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej z uwagi na "niekonkurencyjność" obu trybów nadzwyczajnych.
Sąd podniósł, że w przypadkach, w których treść żądania strony budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do samodzielnego doprecyzowywania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany jego kwalifikacji prawnej, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. W realiach niniejszej sprawy skarżąca zarzuciła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji środowiskowej, chociaż, jej zdaniem, powinna być stroną w przywołanym postępowaniu – co, jak wyżej wskazano, sugeruje wznowieniowy tryb postępowania.
Nadto podkreśliła, omawiając przywołane przez siebie orzeczenia sądów administracyjnych, że stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia mogą być również właściciele działek sąsiednich, a nie tylko działek pozostających w bezpośredniej styczności z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja – co przypuszczenie to potwierdza. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nieprawidłowe było potraktowanie od razu przedmiotowego wniosku jako żądania stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, bez uprzedniego wezwania skarżącej, po odpowiednim pouczeniu, do wyjaśnienia i ostatecznego sprecyzowania zgłoszonego żądania. Odstąpienie przez SKO od sprawdzenia, czego w istocie dotyczył wniosek, stanowiło, w ocenie Sądu, naruszenie przepisów postępowania – zwłaszcza art. 7, art. 9 i art. 50 § 1 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła L. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesowych. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § l pkt 1 ppkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 7, 9 i 50 § 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 145 § l pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bowiem SKO nie naruszyło przepisów art. 7, 9 i 50 § 1 k.p.a.
Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że SKO naruszyło powyższe przepisy postępowania administracyjnego.
W myśl art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Stosownie do art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Zgodnie zaś z art. 50 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych.
Sąd I instancji słusznie zauważył, że SKO nie wyjaśniło należycie stanu faktycznego i nie ustaliło, czego w istocie dotyczył wniosek skarżącej w I instancji. Obowiązkiem organu było w sytuacji niejasno sprecyzowanego wniosku przez osobę fizyczną nie mającą profesjonalnego przygotowania w dziedzinie prawa wyjaśnienie tej kwestii stosownie do przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego.
Podkreślić przy tym trzeba, że nie można rozpatrując sprawę nieważności postępowania, niejako "przy okazji" dokonać oceny zasadności przesłanki "wznowieniowej". Postępowanie nieważnościowe i postępowanie wznowieniowe to dwa odrębne tryby nadzwyczajne i nie można rozpoznać ich jednocześnie, czy też niejako "przy okazji" załatwiania sprawy w jednym trybie, rozpoznać kwestie podlegające rozpatrzeniu w innym trybie. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że postępowanie SKO było prawidłowe, ponieważ "Strona podnosiła zarzut braku udziału w postępowaniu i właśnie to zostało przez organ zbadane i do tego odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia". Zaskarżone postanowienie zapadło bowiem w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie w sprawie wznowienia postępowania.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § l pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 9 i 50 § 1 k.p.a. nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.