Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 91/20 po rozpoznaniu skargi A. A. (dalej jako skarżąca) na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały w pkt I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2018 roku, w pkt II. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w pkt III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w pkt IV. przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 1.500 złotych, i w pkt V. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 597,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Skarżąca [...] maja 2018 roku wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie 27 sierpnia 2018 roku złożyła swój wniosek na formularzu zawierającym informacje o poprzednich jej pobytach oraz aktualnym jej pobycie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Organ pismem z 22 marca 2019 roku organ wezwał skarżącą do uzupełnienia materiału dowodowego m.in. do przedłożenia oryginałów aktu urodzenia wnioskodawczyni, aktu urodzenia ojca oraz aktu urodzenia babci D. A. w celu weryfikacji ich autentyczności. Jednocześnie poinformowano skarżącą o terminie zakończenia postępowania, który został wyznaczony na 29 listopada 2019 roku.
W dniu 5 kwietnia 2019 roku skarżąca poinformowała, iż oryginały aktów urodzenia ojca i babci zostały złożone w Urzędzie Miasta W. w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały z wniosku jej brata K. A.. Jednocześnie odmówiła przedłożenia oryginału swojego aktu urodzenia. Ponadto 5 kwietnia 2019 roku i 16 kwietnia 2019 roku skarżąca dwukrotnie złożyła pismo, w którym poinformowała, iż złożone dokumenty są wystarczające do podjęcia decyzji o udzieleniu jej zezwolenia na pobyt stały.
W dniu 24 maja 2019 roku skarżąca wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W piśmie z 29 maja 2019 roku organ zwrócił się do Wojewody [...] o udostępnienie kopii akt postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały ojcu wnioskodawczyni O. A. oraz bratu wnioskodawczyni K. A. oraz potwierdzonych za zgodność z oryginałem: aktów urodzenia O. A. oraz D. A..
W dniu 21 czerwca 2019 roku skarżąca przedłożyła tłumaczenie aktu urodzenia.
Natomiast w piśmie z 26 sierpnia 2019 roku organ ponownie zwrócił się do Wojewody [...] z prośbą o udostępnienie kopii akt postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały O. A. – oraz K. A. oraz o przesłanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem: aktu urodzenia O. A. i D. A..
Wezwaniem z 13 listopada 2019 roku organ ponownie zobowiązał skarżącą do przedłożenia oryginału aktu urodzenia ojca celem weryfikacji autentyczności dokumentu. Jednocześnie została poinformowana, iż termin zakończenia postępowania został wyznaczony na 30 kwietnia 2020 roku z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające i konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.
W dniu 11 grudnia 2019 roku skarżąca odmówiła przedłożenia oryginału aktu urodzenia ojca, a 18 grudnia 2019 roku została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie.
W dniu 7 stycznia 2020 roku skarżąca zapoznała się z materiałem dowodowym zgromadzonym w wszczętym jej wnioskiem postępowaniu i przedłożyła oryginał aktu urodzenia ojca O. A.a, który został poddany weryfikacji pod względem autentyczności. Po dokonaniu czynności, dokument wraz z wynikiem weryfikacji został zwrócony do organu 31 stycznia 2020 roku.
Wojewoda [...] 3 lutego 2020 roku wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 23 kwietnia 2020 roku, w celu złożenia wyjaśnień w sprawie.
W związku z wprowadzeniem 14 marca 2020 roku, na terytorium Polski stanu epidemicznego, a następnie 20 marca 2020 roku stanu epidemii, przesłuchanie wnioskodawczyni zaplanowane na 23 kwietnia 2020 roku z przyczyn niezależnych od organu zostało odwołane.
W dniu 22 maja 2020 roku skarżącą poinformowano o wyznaczeniu nowego terminu przesłuchania na dzień 22 lipca 2020 roku.
W dniu 4 maja 2020 roku, Wojewoda [...] przekazał kopie akt postępowania w przedmiocie udzielenia O. A. zezwolenia na pobyt stały. Wojewoda nie udzielił jednak odpowiedzi czy akt urodzenia O. A. został poddany weryfikacji autentyczności w toku postępowania.
W dniu 22 lipca 2020 roku A. A. została przesłuchana, a 24 lipca 2020 roku została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w uzgodnionym terminie. Z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie zapoznała się 14 sierpnia 2020 roku.
Decyzją z dnia [...] września 2020 roku Wojewoda [...] odmówił udzielenia A. A. zezwolenia na pobyt stały.
Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika w piśmie z 20 sierpnia 2020 roku wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie. Zarzucając naruszenie art. 35 K.p.a. poprzez naruszenie terminów do załatwienia sprawy wniosła o:
- 1. zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
- 2. stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2018 roku, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. przyznanie skarżącej od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości 2 600,00 zł (dwa tysiące sześćset złotych),
- 4. zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,
- 5. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów.
W uzasadnieniu wskazała, że sprawa toczy się od 2 lat i 3 miesięcy bez rezultatu. Ustawowe terminy załatwienia sprawy zostały przez organ wielokrotnie przekroczone nawet pomijając okres ogłoszenia pandemii COVID-19. Nie można przyjąć, że Wojewoda [...] działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Na dzień złożenia skargi do WSA skarżąca nie otrzymała informacji, dlaczego sprawa nie została rozpoznana w ustalonym terminie 29.05.2020 roku ani jaki jest nowy przewidywany termin jej zakończenia. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji dysponuje wszelkimi dokumentami pozwalającymi na podjęcie merytorycznej decyzji bez zbędnego przedłużania postępowania.
Skarżąca podniosła, że organ nie może w nieskończoność powoływać się na braki kadrowe. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniego personelu należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Dlatego też przyznanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej jest środkiem sprawiedliwym i stanowi formę rekompensaty za zwłokę w załatwieniu sprawy. Okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy. Podkreślono, że skarżącej wielokrotnie odmówiono zatrudnienia na podstawie umowy o pracę ze względu na brak stałego pobytu. Przedłużające się postępowanie administracyjne miało bardzo negatywny wpływ na życie zawodowe skarżącej i zdyskredytowało szanse na uzyskanie lepszego stanowiska pracy. Przywołano konkretne przykłady, że brak wydania przez organ I instancji decyzji w terminie znacznie skomplikował kwestie zatrudnienia i legalizacji pracy skarżącej.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę na przewlekłość i orzekł jak w sentencji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że nie mógł się przychylić do wniosku strony o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie bowiem Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2020 roku, nr [...], w której rozstrzygnął merytorycznie wniosek A. A. odmawiając jej zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej. Stanowiło to podstawę pkt I. wyroku.
Następnie Sąd I instancji przedstawił w jakich okolicznościach należy przyjąć, że organ dopuszcza się przewlekłości postępowania.
Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd podkreślił, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 roku, nr [...] uznał za zasadne ponaglenie na niezałatwienie wniosku z [...] maja 2018 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. i wyznaczył termin rozpoznania wniosku do dnia 3 lutego 2020 roku oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uwzględniając określone w art. 35 K.p.a. terminy załatwienia sprawy Sąd I instancji przyjął, iż postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały należy do kategorii spraw szczególnie skomplikowanych, do których odwołuje się art. 35 § 3 K.p.a. W myśl art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz.
35) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Na czas trwania postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt stały bezpośredni wpływ ma również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 207 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wojewoda zwraca się do stosownych służb o ustalenie zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Informacje te przekazywane są do organu I instancji w ciągu 30 dni, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach ww. termin może być przedłużony do 60 dni.
Sąd zauważył, że Wojewoda [...] podjął pierwsze czynności w sprawie dopiero po 10 miesiącach od złożenia wniosku przez A. A.. Skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt stały [...] maja 2018 roku, a wezwanie do uzupełnienia przedmiotowego wniosku zostało skierowane pismem z dnia 22 marca 2019 roku. Sąd stwierdził, że taka sytuacja pozostaje niedopuszczalna z punktu widzenia zasad dobrej administracji i nie może być ona uzasadniana w sposób skuteczny przez organ administracji brakami kadrowymi oraz nadmierną ilością składanych wniosków w przedmiocie pobyty stałego.
Sąd podkreślił, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyznaczył termin rozpatrzenia wniosku do dnia 30 lutego 2020 roku i ten termin również nie został dotrzymany. W ocenie Sądu w tym względzie organ administracji wskazuje na pewną sekwencję czynności podejmowanych w sprawach z zakresu pozwolenia na pobyt stały. Sąd wskazał, że Wojewoda [...] posiadał informacje o toczącym się postępowaniu przed Wojewodą [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na pobyt stały ojca i brata wnioskodawczyni, a zatem pewne czynności związane z chociażby z przesłuchaniem bądź intensyfikacją czynności związanych z uzyskaniem dokumentów potwierdzających polskie pochodzenie przodków wnioskodawczyni mogły być podejmowane sprawniej i w sposób bardziej zdecydowany, co z pewnością miałoby wpływ na szybkość prowadzonego postępowania. Organ w treści odpowiedzi na skargę zaznaczył, że obecnie nie dysponuje wystarczającym personelem pozwalającym na bieżące i terminowe załatwianie wszystkich podań wpływających do organu, których liczba lawino wzrasta.
Odnosząc się do tego argumentu Sąd I instancji podkreślił, że bez znaczenia w kwestii bezczynności organu (czy przewlekłości) pozostaje to, że do rozpatrzenia były inne sprawy i organ dokonywał czynności według kolejności ich wpływu, bowiem bez znaczenia są ewentualne kłopoty kadrowe danej jednostki (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2019 roku, sygn. akt: III SAB/Po 22/18).
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej jako P.p.s.a.), w pkt II wyroku stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
Jednocześnie zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd z uwagi na przedział czasowy stwierdzonej przewlekłości stwierdził w pkt III wyroku, że przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnieść należy do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Wymaga ono zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 roku, sygn. akt VII SAB/Wa 18/19).
Sąd uznał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. W trakcie całego postępowania okres braku aktywności procesowej organu nie był ani ciągły, ani na tyle znaczny, by przypisać mu cechę rażącego.
Sąd uznał jednak, że istnieją podstawy do przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a. (punkt IV wyroku). Podkreślił, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, iż ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości.
Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej, Sąd I instancji wskazał, że przy orzekaniu w tym przedmiocie chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiej doznała skarżąca na skutek bezczynności (tu: przewlekłości) działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2019 roku, sygn. akt: I OSK 3622/18). Argumentem skarżącej na przyznanie w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu na jej rzecz sumy pieniężnej jest okoliczność nienależytej staranności w realizacji obowiązków ustawowych nałożonych na organ administracji. Takie zachowanie organu I instancji powoduje u skarżącej uszczerbek nie tylko moralny w postaci całkowitej utraty zaufania do organów administracji publicznej, ale także materialny związany z brakiem możliwości swobodnego podejmowania personalnych decyzji zawodowych, które miały wpływ na jej zarobkowanie, w okresie niesprawnego procedowania przez Wojewodę [...], który załatwiał sprawie przez ponad dwa lata.
Według Sądu całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy przemawiał za przyznaniem skarżącej określonej sumy pieniężnej jednakże w niższej wysokości niż wnioskowana, choćby z uwagi na fakt, że skarżąca nie wykazywała w sposób ciągły aktywnej postawy zmierzającej do skompletowania w sprawie dokumentacji będącej podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia jej wniosku. Niemniej jednak zachowanie organu mogło spowodować powstanie u skarżącej poczucia i frustracji i rozczarowania działanie organów administracji, które powinny zostać wynagrodzone.
Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 1a P.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącej kwotę 1.500 zł. Następnie w pkt V. wyroku orzekł o kosztach postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...], zaskarżając go w części tj. odnośnie do pkt 4 tego wyroku.
Wojewoda zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy daje podstawę do zastosowania wyżej wymienionego przepisu i przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł.
Na podstawie tak postawionego zarzutu skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tym zakresie, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie domaga się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zrzeka się rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że nie zgadza się z oceną wyrażoną w zaskarżonym wyroku, iż "przy orzekaniu sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiej doznała skarżąca na skutek bezczynności (tu: przewlekłości) działania organu administracji. Argumentem skarżącej na przyznanie w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. od organu na jej rzecz sumy pieniężnej jest okoliczność nienależytej staranności w realizacji obowiązków ustawowych nałożonych na organ administracji".
Organ stoi na stanowisku, że przyznanie sumy pieniężnej ma służyć zwalczaniu bezczynności i zdyscyplinowaniu organu do przestrzegania przepisów w przyszłości. Organ podkreśla, że zakończył postępowanie [...] września 2020 r. odmawiając A. A. udzielenia zezwolenia na pobyt stały tj. przed wydaniem przez Sąd wyroku w sprawie. W jego ocenie Sąd uwzględnił całokształt działań organu zmierzających do skrócenia trwania postępowań dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców przy ocenie charakteru przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie udzielenia A. A. zezwolenia na pobyt czasowy. Na potwierdzenie przytoczono fragment zaskarżonego wyroku odnoszący się do braku podstaw do stwierdzenia, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżący kasacyjnie uważa, że powyższe stanowisko wskazuje, że stopień zawinienia organu i brak celowości działania nieterminowego załatwienia sprawy, które dostrzegł Sąd I instancji, nie daje podstaw do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a.
Organ wskazuje, że powodem opóźnienia w prowadzonym postępowaniu był fakt, że w 2020 r. do Wojewody [...] wpłynęło już ponad 35,5 tyś. Wniosków w sprawie legalizacji pobytu cudzoziemców, czyli o 30% więcej niż w całym 2019 r., mimo ograniczeń w obsłudze klienta spowodowanych stanem epidemii i wbrew prognozom dotyczącym mniejszego zapotrzebowania na rynku pracy na zatrudnienie cudzoziemców, w związku ze skutkami gospodarczymi epidemii. Województwo [...] jest jedynym województwem w skali kraju odnotowującym taki rosnący trend. Wojewoda podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Wynikiem tego ma być stale rosnąca liczba rozstrzygnięć w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. Dynamika przyrostu liczby rozstrzyganych w Województwie Wielkopolskim spraw jest jedną z najwyższych w skali kraju.
W świetle powyższego organ uważa, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w celu zwalczania przewlekłego działania organu oraz jego dyscyplinowania nie jest zasadne. Nieterminowe załatwienie sprawy nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów, czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków, ale wynikiem lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków.
Organ podnosi, że Sąd orzekając o przyznaniu sumy pieniężnej wskazał, że "zachowanie organu mogło spowodować u skarżącej poczucie i frustracji i rozczarowania działaniem organów administracji, które powinny zostać wynagrodzone". Tymczasem w treści skargi skarżąca wskazała przede wszystkim straty finansowe oraz zawodowe, które poniosła w wyniku przewlekłego działania organu oraz braku stałego pobytu.
Odwołując się do orzecznictwa (wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2934/16; wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16) wskazującego, że podstawę do przyznania sumy pieniężnej stanowi zadośćuczynienie za krzywdy jakie strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej oraz, że żądanie sumy pieniężnej należy uzasadnić; organ uważa, że przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w celu rekompensaty za negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie jest zasadne.
Dalej wskazano, że orzeczenie o przyznaniu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny i jest uprawnieniem sądu. Przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. nie zawiera przesłanek, którymi miałby kierować się Sąd ustalając wysokość sumy pieniężnej. Nie może to jednak oznaczać całkowitej dowolności i nie uwzględniania indywidualnych okoliczności sprawy i obowiązującego stanu prawnego.
Organ w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej przywołał orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których jego zdaniem, w podobnych okolicznościach faktycznych, Sąd ten zaprezentował odmienną ocenę zasadności przyznania skarżącym sumy pieniężnej od stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę [...] nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który stwierdzając przewlekłość postępowania Wojewody [...] w sprawie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt stały, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa w pkt IV wyroku przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 1.500 złotych stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że stopień jego zawinienia w nieterminowym załatwieniu sprawy nie daje podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w ogóle a nie tylko w ww. wysokości. Wskazuje, że zasądzenie sumy pieniężnej ma na celu zwalczenie przewlekłości postępowania organu oraz jego zdyscyplinowania. W jego ocenie Sąd bezpodstawnie uznał, że stopień zawinienia organu i brak celowości nieterminowego działania w załatwieniu sprawy dawał podstawy do zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a. Na poparcie tej tezy wskazano na lawinowy wzrost ilości wpływających do Wojewody [...] wniosków cudzoziemców w sprawie legalizacji pobytu (w 2020 r. ponad 35,5 tyś. wniosków o 30% więcej niż w całym 2019 r.), przy czym wystąpiły ograniczenia w obsłudze klienta spowodowane stanem epidemii, a także prognozowano mniejsze zapotrzebowanie rynku pracy na zatrudnianie cudzoziemców w związku z gospodarczymi skutkami epidemii.
Wskazano także na podejmowanie przez Wojewodę działań mających usprawnić obsługę cudzoziemców, czego efektem ma być stale rosnąca liczba rozstrzyganych spraw tego rodzaju w skali kraju. Wobec tego przyznanie sumy pieniężnej w celu zwalczania przewlekłego działania organu oraz jego zdyscyplinowania nie jest zasadne. Organ nie lekceważył obowiązujących przepisów prawa ani swoich obowiązków. Nieterminowe załatwianie spraw wynikało z lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków. Ponadto według organu powodem przyznania sumy pieniężnej nie powinna być rekompensata za negatywne przeżycia psychiczne skarżącej i krzywdy moralne związane z przewlekłością postępowania oraz naruszeniem praw do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Podkreślono, że orzeczenie przez Sąd sumy pieniężnej w określonej wysokości pomimo braku w tym zakresie wytycznych dla Sądu w obowiązujących przepisach nie może oznaczać całkowitej dowolności i powinno uwzględniać indywidualne okoliczności i obowiązujący stan prawny.
Zdaniem NSA, zaprezentowana wyżej przez Wojewodę [...] argumentacja nie dowodzi naruszenia przez Sąd I instancji w pkt IV zaskarżonego wyroku art. 149 § 2 P.p.s.a., który był podstawą przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1500 złotych.
Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej jest zatem jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami.
Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej. Z treści ww. przepisu jednoznacznie wynika, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do wyłącznej kompetencji sądu. Ma ona charakter fakultatywny bowiem ustawodawca użył określenia, że Sąd może przyznać od organu sumę pieniężną. Ustawodawca wskazał jedynie maksymalną wysokość sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty z art. 154 § 6 P.p.s.a. tj. połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2019 r. i w drugim półroczu 2019 r. (M.P. z 2020 r., poz. 195) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4294,67 zł. Zatem maksymalna wysokość sumy pieniężnej, którą mógł orzec Sąd I instancji wynosiła 21.473,35 zł. Sąd przyznał jedynie 1500 zł, przy czym skarżąca domagała się kwoty 2600 zł odpowiadającej wysokości minimalnego wynagrodzenia. W ocenie NSA, wysokość orzeczonej sumy pieniężnej nie jest wygórowana i jest adekwatna do okoliczności sprawy i podniesionej w skardze argumentacji.
Organ zakończył postępowanie administracyjne wydając skarżącej odmowną decyzję w sprawie udzielenia jej zezwolenia na pobyt stały z [...] września 2020 r., co miało miejsce już po wniesieniu do skargi na przewlekłość do Sądu I instancji (24 sierpnia 2020 r.) a przed wydaniem wyroku 3 grudnia 2020 r. Wobec tego suma pieniężna nie miała na celu doprowadzenie do zakończenia postępowania. Jednak pozostawał jeszcze aspekt dyscyplinujący organ tj. zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wielokrotnie NSA w swoich orzeczeniach dotyczących skarg odnośnie bezczynności lub przewlekłości argumentował, że okoliczności związane z niewystarczającą w stosunku do potrzeb sprawnego funkcjonowania organizacją pracy organu nie mogą wpływać na ocenę czy organ ponosi winę za nieterminowe załatwienie sprawy. Obowiązkiem organu jest aby organizacja jego pracy była efektywna i strona nie może ponosić tego konsekwencji.
Zatem także w realiach niniejszej sprawy okoliczność lawinowego zwiększenia się ilości wniosków o legalizację pobytu dotyczących cudzoziemców nie mógł stanowić podstawy do uznania, że organ nie ponosił winy za nieterminowe załatwienie sprawy (2 lata i 4 miesiące) a tym samym nie ma też podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a.
Przyznanie sumy pieniężnej miało zatem charakter dyscyplinujący bowiem odpowiedzialność finansowa organu powinna skutkować w przyszłości taką organizacją jego pracy, która sprosta zwiększonej ilości załatwianych spraw.
Sąd I instancji wyszedł ze słusznego założenia, że samo stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania nie zrealizuje funkcji dyscyplinującej a uczyni to właśnie dolegliwość finansowa w postaci orzeczonej sumy pieniężnej.
Zauważyć należy, że przyznanie sumy pieniężnej ma również charakter kompensacyjny. Oczywiście zakwalifikowanie działań Wojewody [...] jako przewlekłości nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia sumy pieniężnej, bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłości organu. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan przewlekłego postępowania organu".
W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłym prowadzeniem postępowania. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16 i z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17).
Zdaniem NSA, Sąd I instancji dysponował stosowną argumentacją skarżącej zawartą w skardze, która uzasadniała przyznanie jej sumy pieniężnej jako zadośćuczynienie za jej krzywdy lub straty związane z przewlekłym prowadzeniem postępowania. Sąd I instancji wskazał, że skarżąca argumentowała przyznanie jej sumy pieniężnej nienależytą starannością organu w realizacji jego ustawowych obowiązków. Ta okoliczność została potwierdzona bowiem w istocie postępowanie organu zostało przez Sąd ocenione jako przewlekłe. Wbrew ocenie Wojewody Sąd nie opierał przyznania sumy pieniężnej na negatywnych przeżyciach psychicznych i krzywdach moralnych skarżącej związanych z przewlekłością postępowania.
Sąd I instancji ogólnie stwierdził, że zachowanie organu powoduje u skarżącej uszczerbek nie tylko moralny w postaci całkowitej utraty zaufania do organów administracji publicznej. Jednak należy zauważyć, że to nie było wyłączną podstawą przyznania sumy pieniężnej. Kontynuując myśl Sąd zauważył, że poza krzywdą moralną zaistniała krzywda materialna "związana z brakiem możliwości swobodnego podejmowania personalnych decyzji zawodowych, które miały wpływ na jej zarobkowanie w okresie niesprawnego procedowania przez Wojewodę [...], który załatwiał sprawę przez ponad dwa lata" (str. 9). W istocie skarżąca w skardze przywołuje konkretne zdarzenia związane z brakiem możliwości jej zatrudnienia na wyższym stanowisku pracy u jej dotychczasowego pracodawcy firmy C. bowiem pracodawcy nie interesowało zatrudnienie pracownika, dla którego musi wyrabiać dodatkowe dokumenty legalizujące pracę. W styczniu 2019 r. ww. firma odmówiła jej zatrudnienia na stanowisku młodszego specjalisty ds. jakości z uwagi na konieczność legalizacji pracy a nie pobytu.
Przewlekłość postępowania sprawiła, że nadal pracowała na stanowisku pracownika produkcyjnego a utracony awans wiązałby się z większym prestiżem i podniesieniem wynagrodzenia. Potwierdzeniem tych okoliczności jest korespondencja mailowa skarżącej z ww. firmą. Ponadto skarżąca wskazała w skardze, że niezałatwienie sprawy pobytu stałego przed upływem terminu ważności posiadanej karty pobytu (ważnej od 24 sierpnia 2016 r. do 21 sierpnia 2019 r.) mimo złożonego z wyprzedzeniem wniosku o zezwolenie na pobyt stały ([...] maja 2018 r.) doprowadziło do nieprzedłużenia od razu umowy o pracę z firmą Z. z siedzibą w K.. Przez miesiąc skarżąca pozostawała bez wynagrodzenia za pracę a według umowy z 5 lipca 2019 r. zawartej na czas określony do 27 sierpnia 2019 r. zarabiała w niej 2250 zł brutto plus premia. Kolejną umowę z firmą Z. zawarto również na czas określony od 1 października 2019 r. do 31 sierpnia 2020 r. Skarżąca mając na uwadze zaistniałą sytuację wystąpiła o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Wynika z powyższego, że przewlekłość postępowania Wojewody [...] w zakresie udzielenia zezwolenia na pobyt stały przyczyniła się do uniemożliwienia zatrudnienia skarżącej na wyższym stanowisku oraz zalegalizowania jej pracy. Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej przemawiały wskazane wyżej okoliczności związane z uniemożliwieniem uzyskania zatrudnienia na wyższym stanowisku a także jego legalizacji u innego pracodawcy. Niewątpliwie skarżąca poniosła krzywdę z powodu przewlekłego prowadzenia postępowania (kwestie awansu i dalszego zatrudnienia) a tym samym Sąd I instancji miał podstawy uznać, że należy jej się zadośćuczynienie w postaci sumy pieniężnej. Skarżąca bezsprzecznie uzasadniła w skardze swoje żądanie o przyznanie jej sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia wnoszonej skargi.
Na uwagę zasługuje także fakt, że Sąd nie uznał żądania skarżącej w całości (2600 zł). Uzasadnił to tym, że skarżąca nie przejawiała w sposób ciągły aktywnej postawy zmierzającej do skompletowania dokumentacji będącej podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia jej wniosku. W istocie bowiem na pewnym etapie postępowania konsekwentnie odmawiała ona przedłożenia oryginału aktu urodzenia swojego ojca O. O.. Nie można zatem zarzucać jak to czyni w skardze kasacyjnej Wojewoda, że Sąd określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej uczynił to w sposób dowolny bez uwzględnienia okoliczności sprawy i obowiązującego prawa.
Zauważyć należy, że art. 149 § 2 P.p.s.a. nie zawiera żadnych przesłanek jakimi powinien kierować się Sąd orzekając o przyznaniu sumy pieniężnej. W przepisie tym określono jedynie maksymalną wysokość tej sumy. Zdaniem NSA, skoro skarżąca nie uzyskała awansu i wyższego wynagrodzenia bowiem pracodawca zraził się koniecznością czekających go formalności przy zatrudnieniu skarżącej wobec braku stałego pobytu, a nadto utraciła na miesiąc zatrudnienie u jednego z pracodawców to krzywda taka powinna zostać wynagrodzona. Kwota 1500 zł w pewnym stopniu odpowiada utraconemu miesięcznemu wynagrodzeniu, które wynosiło 2250 zł brutto plus premia.
Sąd zatem miarkował wysokość sumy pieniężnej stosownie do okoliczności sprawy a okoliczności te jak wyżej wskazano uzasadniały tę wysokość. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było to miarkowanie pozbawione jakichkolwiek podstaw, czyli dowolne.
Brak zatem podstaw dla twierdzenia, że Sąd I instancji nie dysponował uzasadnieniem lub jakąkolwiek inną argumentacją skarżącej, która uzasadniałaby przyznanie od organu sumy pieniężnej. Wobec tego nie można zarzucić Sądowi naruszenia prawa.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że przyznanie od organu odpowiedniej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania i następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wykazała w sposób wiarygodny jak przewlekłość postępowania wpłynęła na jej życie zawodowe. Utraciła możliwość awansu zawodowego, utraciła miesięczne wynagrodzenie a nadto przez cały czas trwania postępowania o zezwolenie na pobyt stały (2 lata i 4 miesiące) żyła w niepewności odnośnie legalności pracy i swojego pobytu w Polsce.
Brak stwierdzenia przez Sąd, że przewlekłość postępowania miała charakter rażącego naruszenia prawa nie wpływa na dopuszczalność przyznania sumy pieniężnej. Z art. 149 § 2 P.p.s.a. wynika jedynie, że podstawą do przyznania sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na przewlekłość postępowania i stwierdzenie takiej przewlekłości. Uznanie przewlekłości za rażące naruszenie prawa może oczywiście znaleźć odzwierciedlenie w wysokości przyznanej sumy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak było podstaw aby uznać za skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i § 3 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.