Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 701/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. G. i R. G. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia (...) lipca 2009 roku Nr (...) (znak: (...)) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia (...) marca 2009 roku, Nr (...), Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, działając na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną tego organu z dnia (...) kwietnia 2008 roku, Nr (...), utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) lutego 2008 roku, Nr (...), którą odmówiono D. i R.G. wydania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. (...), w miejscowości P., w gminie P. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez R. G. i D. G., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 roku, znak: (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, zaś postanowieniem z tego samego dnia zawiadomił strony odwołujące się, iż żądanie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w powyższej sprawie (zawarte w odwołaniu) powinno być wniesione odrębnym podaniem do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi.
W dniu 21 kwietnia 2009 roku R. i D. małżonkowie G. nadali w urzędzie pocztowym wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną na wstępnie decyzją z dnia (...) kwietnia 2008 roku.
W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 2 oraz art. 140 k.p.a. postanowieniem z dnia (...) lipca 2009 roku, Nr (...) odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 4 lutego 2009 r. wpłynął, przekazany przez organ pierwszej instancji, wniosek R. i D. G. z dnia 21 stycznia 2009 roku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia (...) kwietnia 2008 roku. Jako podstawę wznowienia wnioskodawcy wskazali art. 145 § 5 k.p.a. podnosząc, iż decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, w zakończonym wskazaną decyzją postępowaniu, wydane zostały na podstawie ustaleń opartych na błędnie spisanych oświadczeniach właścicieli sąsiedniej działki i świadków.
W ocenie organu wnioskodawcy nie uprawdopodobnili, iż uchybienie terminu nastąpiło bez ich winy, zaś wniosek o przywrócenie terminu złożyli z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w art. 58 k.p.a. Nadto tenże wniosek został złożony bez jednoczesnego dopełnienia czynności, dla której dokonania termin nie został zachowany, bowiem wniosek o wznowienie postępowania złożono w dniu 4 lutego 2009 roku, a wniosek o przywrócenie terminu do jego złożenia w dniu 23 kwietnia 2009 roku.
Rozpatrując skargę na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem brak było podstaw do tego, aby przywrócić stronom skarżącym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż już w dniu 21 stycznia 2009 r. - skarżący składając Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w P. podanie o wznowienie postępowania - podnieśli okoliczności, które ich zdaniem miały uzasadniać potrzebę wznowienia postępowania w tej sprawie. Okolicznościami tymi miały być dowody z zeznań świadków. W późniejszych wystąpieniach strony skarżącej - w tym również po złożeniu wniosku o przywrócenie uchybionego terminu - nie pojawiają się inne okoliczności faktyczne, tak dla uzasadnienia podania o wznowienie postępowania, jak i wniosku o przywrócenie uchybionego terminu.
Jak zatem wskazał Sąd pierwszej instancji, od najpóźniejszego momentu, kiedy skarżący mieli pełną świadomość owej okoliczności, to jest od dnia 21 stycznia 2009 r., do momentu złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co nastąpiło w dniu 18 marca 2009 r., po wielokroć upłynął siedmiodniowy termin zakreślony dla możliwości skutecznego złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, iż strona skarżąca w ogóle nie wskazała, jaka to przeszkoda uniemożliwiła jej złożenie podania o wznowienie postępowania w prawem zakreślonym terminie. Bez wątpienie przeszkodą tą nie mogą być w ocenie Sądu okoliczności związane z pojawieniem się w sprawie nowych dowodów. Okoliczności te bowiem mogą stanowić podstawę dla domagania się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną - na co zresztą strona się powoływała - ale nie mogą być jednocześnie uznawane za przeszkodę do terminowego złożenia owego podania, bowiem sama możliwość wznowienia postępowania warunkowana jest między innymi zachowaniem przez stronę terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, liczonego od momentu ujawnienia się okoliczności mogących stanowić podstawę do owego wznowienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. i R. G., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w tym konkretnym przypadku nieuwzględnienie przeszkód powodujących uchybienie terminowi, które miały charakter obiektywny i niezależny od skarżących oraz trwały przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd w żaden sposób nie odniósł się do opisanych w pkt 1 skargi z dnia 30 lipca 2009 r. obiektywnych przeszkód powodujących uchybienie terminu. Zdaniem skarżącego znaczenie w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż w dniu 22 listopada 2008 r., uległ on ciężkiemu wypadkowi w postaci wielokrotnego złamania prawego biodra i innych obrażeń ciała w konsekwencji czego był operowany, przebywał w Szpitalu im. K. w Ł. oraz Szpitalu W. w Ł., a następnie poddany został rehabilitacji. Okoliczność, iż skarżący R. G. podpisał podanie o wznowienie postępowania w dniu 21 stycznia 2009 r., o niczym zdaniem skarżącego nie świadczy, bowiem w tym czasie przebywał na zwolnieniu, a od dnia 28 stycznia 2009 r. nie mógł wykonywać nawet swoich czynności zawodowych.
Skarżący twierdzi dalej, iż fizyczne sporządzenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania nastąpiło w dniu 18 marca 2009 r., gdy skarżący przebywał w Sanatorium w B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), poza niewystępującymi w rozpatrywanej sprawie przypadkami nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami i wnioskami. Granice te wyznaczają zarzuty kasacyjne sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z unormowań art. 174 i art. 176 p.p.s.a. W szczególności zarzuty te winny wskazywać adekwatne do danej sprawy, konkretne przepisy prawa, znajdujące się w obszarze stosowania sądów administracyjnych, które zdaniem skarżącego naruszył Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok.
Skarga kasacyjna ma charakter wysoce sformalizowany. Wymogi jakie powinna spełnić określone zostały w art. 176 p.p.s.a. Niektóre z tych wymogów mają charakter bezwzględny, co oznacza, że ich niespełnienie uniemożliwia rozpoznanie skargi kasacyjnej i w rezultacie ewentualne jej uwzględnienie. Tak więc - obok wymogów formalnych, jakim powinno odpowiadać pismo w postępowaniu sądowym, obowiązują też wymogi oparte o przesłanki materialne, do których należy: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że niespełnienie wymagań szczególnych, przewidzianych tylko dla skargi kasacyjnej, wymienionych w art. 176 p.p.s.a. po wyrazie "oraz" stanowi wadliwość w zakresie elementów konstrukcyjnych, które nie podlegają sanacji i powodują, że skarga kasacyjna dotknięta jest brakiem istotnym i nienaprawialnym, a w związku z tym podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z dnia 12 lipca 2004 r. sygn. akt FSK 1187/04).
Jak wskazano wyżej, do obligatoryjnych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej należy m.in. przytoczenie podstaw kasacji (art. 174 p.p.s.a.) i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej obowiązany jest więc do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem, przy czym w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podać, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy też niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych przyczyn oraz uzasadnić taki zarzut. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać te przepisy, uzasadnić zarzut i wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 p.p.s.a.), a zatem władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia podstawy kasacyjnej i nie może domyślać się przy tym intencji jej autora, ani wnioskować czego by strona skarżąca oczekiwała od sądu.
Z tych względów przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, ustawodawca wprowadził obowiązek korzystania z profesjonalnych pełnomocników, tj. osób, o których mowa w art. 175 p.p.s.a. Od osób z odpowiednim przygotowaniem prawniczym oczekuje się znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym, bowiem ów wysoki stopień wymagań formalnych skargi kasacyjnej może stanowić przeszkodę w prawidłowym jej sporządzeniu i w rezultacie spowodować niebezpieczeństwo nieuwzględnienia skargi kasacyjnej bez merytorycznego jej rozpoznania.
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew obowiązkowi z art. 176 p.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - autor skargi kasacyjnej nie wskazał podstaw kasacyjnych, nie sprecyzował, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, tymczasem - w osnowie skargi kasacyjnej nie wskazano nawet jednego takiego przepisu. Wymaganiom tym nie odpowiada sformułowanie jako podstawy kasacyjnej "naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w tym konkretnym przypadku nieuwzględnienie przeszkód powodujących uchybienie terminowi, które miały charakter obiektywny i niezależny od skarżących oraz trwały przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano jedynie na przepis art. 58 k.p.a., jednakże bez precyzyjnego wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu (numer artykułu, paragrafu, ustępu, litery), który został naruszony i na czym to naruszenie polegało.
Oznacza to, że skarga kasacyjna nie zawiera przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym - jako pozbawiona podstawowego elementu konstrukcyjnego - jest niedopuszczalna. Brak wskazania podstaw kasacyjnych - mimo tego, że środek zaskarżenia został sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika (zgodnie z wymogami art. 175 p.p.s.a.), który w intencji ustawodawcy miał dać gwarancję poprawnego formułowania skarg kasacyjnych – obligowało Naczelny Sad Administracyjny do odrzucenia skargi kasacyjnej.
Rozważając przedmiotową sprawę, skład orzekający miał na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Podkreślić jednak należy, że przy najdalej idącej liberalizacji wymogów formalnych skargi kasacyjnej, uwzględniającej stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale pełnego składu NSA - merytoryczna ocena zarzutu "naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a w tym konkretnym przypadku nieuwzględnienie przeszkód powodujących uchybienie terminowi, które miały charakter obiektywny i niezależny od skarżących oraz trwały przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej" nie była możliwa nie tylko z uwagi na brak wskazania przez autora skargi kasacyjnej przepisów procedury sądowoadministracyjnej, których naruszenia miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji, ale nawet niewskazanie w sposób precyzyjny do jakiej jednostki redakcyjnej należy odnosić zarzuty mogące stanowić źródło takiego naruszenia przepisów prawa.
Opierając skargę kasacyjną na naruszeniu przepisów prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, której naruszenie zarzuca Sądowi. W tym przypadku wymogu tego nie dokonano. W istocie zatem w skardze kasacyjnej nie przytoczono podstaw kasacyjnych jak tego wymaga art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a.
Tym samym - wobec wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej - niemożliwe stało się merytoryczne rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutu podniesionego we wniesionym środku zaskarżenia. Błędnie skonstruowaną skargę kasacyjną, nie wskazującą podstaw kasacyjnych – jako jej istotnych i nie podlegających sanacji elementów - Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był odrzucić na podstawie art. 180 w związku z art. 178 i art. 176 p.p.s.a.